De meest ambitieuze poging om klimaatfinanciering in te zetten om de uitfasering van kolen in een ontwikkelingsland te versnellen, is feitelijk mislukt. Dit is een zware klap voor een model dat donoren en multilaterale kredietverstrekkers hoopten te repliceren in Azië en Afrika. Het mislukken van het Just Energy Transition Partnership met Zuid-Afrika legt diepe structurele tekortkomingen bloot in de manier waarop rijke landen klimaatfinanciering ontwerpen en uitvoeren, en roept lastige vragen op over de vraag of het JETP-kader als geloofwaardig instrument kan blijven bestaan.
Een overeenkomst gebouwd op wankele fundamenten
Het JETP-project van Zuid-Afrika werd in november 2021 met veel tamtam aangekondigd tijdens COP26 in Glasgow. De Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en de Europese Unie zegden aanvankelijk 8.5 miljard dollar toe om het land te helpen over te stappen van kolen, dat momenteel ongeveer 80 procent van de elektriciteit levert. De ambitie was oprecht. De uitvoering liet echter te wensen over.
Het kernprobleem was structureel. Het pakket van 8.5 miljard dollar bestond grotendeels uit leningen in plaats van subsidies, wat betekende dat Zuid-Afrika extra staatsschuld zou aangaan om een transitie te financieren die het land niet had ontworpen en niet volledig kon beheersen. Voor een land dat al gebukt ging onder een zware schuldenlast en te kampen had met chronische elektriciteitstekorten, deels veroorzaakt door de verslechtering van de bestaande kolencentrales, waren de voorwaarden op zichzelf moeilijk te accepteren.
Bestuurlijke complicaties verergerden de financieringsproblemen. De Zuid-Afrikaanse energiesector is een complex geheel van staatsbedrijven, vakbonden die kolenarbeiders vertegenwoordigen en gemeenschappen die afhankelijk zijn van de mijnbouw. Het JETP-proces integreerde deze belanghebbenden vanaf het begin onvoldoende. Plannen die in internationale onderhandelingsruimten werden ontwikkeld, kregen in de praktijk nauwelijks draagvlak.
Wat de cijfers onthullen
Het verschil tussen toegezegde en uitgekeerde financiering spreekt boekdelen. Jaren na de eerste aankondiging was slechts een fractie van het toegezegde kapitaal daadwerkelijk overgemaakt. Procedurele vereisten verbonden aan leningen, uiteenlopende definities van wat als klimaatfinanciering gold, en discrepanties tussen de uitbetalingstermijnen van donoren en de planningscycli van Zuid-Afrika droegen allemaal bij aan de vertraging.
Dit patroon is niet uniek voor Zuid-Afrika. In de klimaatfinanciering in bredere zin is de kloof tussen de officiële toezeggingen en de daadwerkelijke kapitaalbesteding een hardnekkig en goed gedocumenteerd probleem. De OESO volgt deze kloof al jaren in haar rapporten over de monitoring van klimaatfinanciering en concludeert dat de samenstelling van de geldstromen – hoeveel publiek versus privé, hoeveel subsidies versus leningen – van enorm belang is voor de ontvangende landen.
Voor Zuid-Afrika, een land met een kredietwaardigheid van investeringskwaliteit die sindsdien is verlaagd, creëerde de leningrijke structuur van het JETP een dilemma. Het accepteren van de financiering betekende hogere kosten voor de schuldendienst. Het afwijzen of vertragen ervan betekende het mislopen van de transitieondersteuning die het land echt nodig heeft.
Implicaties voor de architectuur van klimaatfinanciering
De ervaring in Zuid-Afrika heeft directe gevolgen voor de vier andere landen, Indonesië, Vietnam, India en Senegal, die een JETP-overeenkomst hebben gesloten of daarover onderhandelen.
Het Indonesische JETP-programma, dat in november 2022 tijdens de G20 in Bali werd aangekondigd, omvat een pakket van 20 miljard dollar met vergelijkbare structurele kenmerken. De Vietnamese overeenkomst, die eveneens eind 2022 werd aangekondigd, heeft met vergelijkbare implementatieproblemen te kampen gehad.
De les is niet dat JETP's inherent onwerkbaar zijn. Het is eerder dat de huidige ontwerpveronderstellingen onjuist zijn. Het behandelen van soevereine ontwikkelingslanden als passieve ontvangers van financieringspakketten die door donorcoalities zijn ontworpen, leidt tot voorspelbare wrijving. Landen met complexe politieke economieën, aanzienlijke gevestigde energie-industrieën en legitieme ontwikkelingsprioriteiten zullen niet zomaar extern ontworpen transitieplannen absorberen, hoe goedbedoeld die ook zijn.
Deskundigen en onderzoekers op het gebied van klimaatfinanciering betogen steeds vaker dat op subsidies gebaseerde instrumenten, echte co-designprocessen en langere implementatiehorizonten voorwaarden zijn voor succes.
Het nieuwe collectieve, gekwantificeerde doel voor klimaatfinanciering, overeengekomen tijdens COP29 in Bakoe in november 2024, stelt een streefbedrag vast van 300 miljard dollar per jaar tegen 2035, afkomstig van ontwikkelde landen voor ontwikkelingslanden. Of dat kapitaal daadwerkelijk in een vorm aankomt die de ontvangende landen kunnen gebruiken, blijft de centrale, onbeantwoorde vraag.
De weg voorwaarts voor de financiering van de kolentransitie
Om het JETP-concept te redden, zullen donoren een fundamentele heroriëntatie moeten accepteren. De financiering moet worden afgestemd op de plannen van de ontvangende landen, niet op de voorkeuren van de donoren. De verhouding tussen subsidies en leningen moet aanzienlijk veranderen, met name voor lagere inkomenslanden en landen met een hoge schuldenlast. De voorwaarden moeten worden vereenvoudigd en afgestemd op de nationale regelgeving in plaats van op de begrotingskalenders van de donoren.
De mobilisatie van particulier kapitaal, lange tijd aangehaald als het mechanisme dat de publieke klimaatfinanciering zou versterken, heeft in de context van het JETP-programma ook ondergepresteerd. Gemengde financieringsstructuren, die institutionele beleggers moesten aantrekken, zijn traag op gang gekomen, deels omdat het beleidsrisicoklimaat in kolenafhankelijke economieën onzeker blijft. Om die onzekerheid aan te pakken, is een duurzame politieke inzet van zowel donor- als ontvangende overheden nodig, iets wat door de korte verkiezingscycli aan beide zijden moeilijk te realiseren is.
De volgende echte test komt in Indonesië, waar de omvang van de kolensector en de complexiteit van de politieke economie die van Zuid-Afrika ver overtreffen. Als de internationale gemeenschap de lessen uit Pretoria ter harte neemt, is er een haalbare weg. Als ze dezelfde ontwerpfouten op grotere schaal herhaalt, zal de geloofwaardigheid van klimaatfinanciering als instrument voor de energietransitie veel ernstiger op de proef worden gesteld dan welke mislukte overeenkomst dan ook.
