Der ambitionierteste Versuch, den Kohleausstieg in einem Entwicklungsland mithilfe von Klimafinanzierung zu beschleunigen, ist faktisch gescheitert und hat einem Modell, das Geber und multilaterale Kreditgeber in Asien und Afrika replizieren wollten, einen schweren Schlag versetzt. Das Scheitern der Partnerschaft für eine gerechte Energiewende (Just Energy Transition Partnership, JETP) mit Südafrika legt gravierende strukturelle Mängel in der Gestaltung und Bereitstellung von Klimafinanzierung durch Industrienationen offen und wirft die Frage auf, ob der JETP-Rahmen als glaubwürdiges Instrument Bestand haben kann.
Ein auf brüchigen Fundamenten errichtetes Abkommen
Südafrikas Joint Energy Transformation Plan (JETP) wurde im November 2021 auf der COP26 in Glasgow mit großem Tamtam angekündigt. Die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Frankreich, Deutschland und die Europäische Union sagten zunächst 8.5 Milliarden US-Dollar zu, um dem Land beim Ausstieg aus der Kohle zu helfen, die rund 80 Prozent des Stroms liefert. Der Ehrgeiz war groß. Die Umsetzung ließ zu wünschen übrig.
Das Kernproblem war struktureller Natur. Das 8.5 Milliarden Dollar schwere Paket bestand größtenteils aus Krediten und nicht aus Zuschüssen. Südafrika musste somit zusätzliche Staatsschulden aufnehmen, um einen Übergang zu finanzieren, den es weder selbst geplant noch vollständig kontrollieren konnte. Für ein Land, das bereits hoch verschuldet war und mit chronischen Stromengpässen zu kämpfen hatte, die unter anderem auf den Verfall seiner Kohlekraftwerke zurückzuführen waren, waren die Bedingungen an sich schon schwer zu akzeptieren.
Die Finanzierungsprobleme wurden durch die komplexen Governance-Strukturen noch verschärft. Südafrikas Energiesektor ist ein verzweigtes Geflecht aus staatlichen Unternehmen, Gewerkschaften der Kohlearbeiter und vom Bergbau abhängigen Gemeinden. Der JETP-Prozess bezog diese Akteure von Anfang an nicht ausreichend ein. Die in internationalen Verhandlungen entwickelten Pläne fanden vor Ort kaum Akzeptanz.
Was die Zahlen verraten
Die Diskrepanz zwischen zugesagten und tatsächlich ausgezahlten Finanzmitteln spricht Bände. Jahre nach der ersten Ankündigung war nur ein Bruchteil des zugesagten Kapitals geflossen. Verfahrenstechnische Anforderungen an Kredite, unterschiedliche Definitionen von Klimafinanzierung und Diskrepanzen zwischen den Auszahlungszeitplänen der Geber und den Planungszyklen Südafrikas trugen allesamt zu dieser Verlangsamung bei.
Dieses Muster ist nicht auf Südafrika beschränkt. Im Bereich der Klimafinanzierung allgemein stellt die Diskrepanz zwischen den angekündigten Zusagen und dem tatsächlichen Kapitaleinsatz ein anhaltendes und gut dokumentiertes Problem dar. Die OECD verfolgt diese Diskrepanz seit Jahren in ihren Berichten zur Überwachung der Klimafinanzierung und hat festgestellt, dass die Zusammensetzung der Mittel – das Verhältnis von öffentlichen zu privaten Geldern, von Zuschüssen zu Darlehen – für die Empfängerländer von enormer Bedeutung ist.
Für Südafrika, ein Land mit einem ehemals guten Kreditrating, das inzwischen herabgestuft wurde, schuf die hohe Verschuldungsquote des JETP ein Dilemma. Die Annahme der Finanzmittel bedeutete höhere Schuldendienstkosten. Die Ablehnung oder Verzögerung hingegen bedeutete, auf die dringend benötigte Übergangshilfe zu verzichten.
Auswirkungen auf die Klimafinanzierungsarchitektur
Die Erfahrungen Südafrikas haben direkte Auswirkungen auf die vier anderen Länder Indonesien, Vietnam, Indien und Senegal, die JETP-Abkommen beigetreten sind oder über solche verhandeln.
Indonesiens JETP, das im November 2022 beim G20-Gipfel in Bali angekündigt wurde, umfasst ein 20-Milliarden-Dollar-Paket mit ähnlichen Strukturmerkmalen. Auch Vietnams Abkommen, das Ende 2022 verkündet wurde, sah sich mit vergleichbaren Umsetzungsschwierigkeiten konfrontiert.
Die Lehre daraus ist nicht, dass JETPs grundsätzlich undurchführbar sind. Sie ist vielmehr, dass die gegenwärtigen Annahmen zu ihrem Aufbau falsch sind. Souveräne Entwicklungsländer als passive Empfänger von Finanzpaketen zu behandeln, die von Geberkoalitionen entworfen werden, führt vorhersehbar zu Konflikten. Länder mit komplexen politischen und wirtschaftlichen Strukturen, bedeutenden etablierten Energiewirtschaften und legitimen Entwicklungsprioritäten werden extern entworfene Transformationspläne, so gut gemeint sie auch sein mögen, nicht einfach übernehmen.
Praktiker und Forscher im Bereich der Klimafinanzierung argumentieren zunehmend, dass auf Zuschüssen basierende Instrumente, echte Co-Design-Prozesse und längere Umsetzungshorizonte Voraussetzungen für den Erfolg sind.
Das neue kollektive quantifizierte Ziel für Klimafinanzierung, das auf der COP29 in Baku im November 2024 vereinbart wurde, sieht jährliche Finanzspritzen von 300 Milliarden US-Dollar bis 2035 von Industrieländern an Entwicklungsländer vor. Ob dieses Kapital in einer Form ankommt, die die Empfängerländer tatsächlich nutzen können, bleibt die zentrale, noch ungeklärte Frage.
Der Weg nach vorn für die Finanzierung des Kohleausstiegs
Um das JETP-Konzept zu retten, müssen die Geber eine grundlegende Neuorientierung akzeptieren. Die Finanzierung muss sich an den Plänen der Empfängerländer orientieren, nicht an den Präferenzen der Geber. Das Verhältnis von Zuschüssen zu Darlehen muss sich deutlich ändern, insbesondere in Ländern mit niedrigem Einkommen und hoher Verschuldung. Die Konditionalitätsrahmen müssen vereinfacht und an nationale Regulierungszeitpläne anstatt an die Haushaltspläne der Geber angepasst werden.
Die Mobilisierung privaten Kapitals, die lange als Mechanismus zur Vervielfachung öffentlicher Klimafinanzierung galt, hat im Rahmen des JETP ebenfalls hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Blended-Finance-Strukturen, die institutionelle Investoren anziehen sollten, entwickelten sich schleppend, was teilweise auf die weiterhin unsichere politische Risikolage in kohleabhängigen Volkswirtschaften zurückzuführen ist. Um dieser Unsicherheit zu begegnen, bedarf es eines nachhaltigen politischen Engagements sowohl der Geber- als auch der Empfängerregierungen – ein Engagement, das durch die kurzen Wahlzyklen auf beiden Seiten erschwert wird.
Die nächste echte Bewährungsprobe steht Indonesien bevor, wo der Kohlesektor und die politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten Südafrika in den Schatten stellen. Wenn die internationale Gemeinschaft die Lehren aus Pretoria beherzigt, eröffnet sich ein gangbarer Weg. Wiederholt sie jedoch dieselben Fehler in größerem Maßstab, wird die Glaubwürdigkeit der Klimafinanzierung als Instrument der Energiewende weitaus stärker infrage gestellt als jedes einzelne gescheiterte Abkommen.
