Die Europäische Union prüft, ob sie ihr Emissionshandelssystem auf Flüge außerhalb des europäischen Luftraums ausweiten soll. Dies wäre eine bedeutende Eskalation der Bemühungen des Blocks zur Dekarbonisierung der Luftfahrt. Der Vorschlag würde die Reichweite des EU-Emissionshandelssystems weit über seinen derzeitigen geografischen Geltungsbereich hinaus erweitern und einen langjährigen Streit mit außereuropäischen Fluggesellschaften und Regierungen neu entfachen.
Was das EU-ETS derzeit umfasst
Das EU-Emissionshandelssystem ist der weltweit größte CO₂-Markt. Es gilt derzeit für Flüge innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums, also für Strecken zwischen Flughäfen in EU-Mitgliedstaaten, Norwegen, Island und Liechtenstein. Fluggesellschaften, die diese Strecken bedienen, müssen für jede emittierte Tonne CO₂ Emissionszertifikate abgeben. Das System besteht seit 2012 für die Luftfahrt, wurde aber aufgrund internationalen Drucks, insbesondere aus den USA und China, wiederholt eingeschränkt.
Das CO₂-Kompensations- und -Reduktionsprogramm für die internationale Luftfahrt der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), bekannt als CORSIA, wurde unter anderem als diplomatischer Kompromiss ins Leben gerufen, um zu verhindern, dass einseitige regionale CO₂-Preise die globale Luftfahrtregulierung fragmentieren. Die EU akzeptierte im Gegenzug für die Entwicklung von CORSIA eine befristete Ausnahmeregelung für internationale Flugrouten. Diese Vereinbarung wird nun in Brüssel erneut kritisch hinterfragt.
Argumente für eine Ausweitung des Versicherungsschutzes
Laut Angaben der Internationalen Energieagentur (IEA) ist die Luftfahrt für etwa 2.5 Prozent der globalen CO₂-Emissionen verantwortlich. Berücksichtigt man jedoch auch andere Klimaeffekte wie Kondensstreifenbildung und Stickoxidemissionen, so ist der tatsächliche Klimaeinfluss der Luftfahrt deutlich höher. Die Dekarbonisierung des Sektors gestaltet sich schwierig. Nachhaltige Flugkraftstoffe sind weiterhin teuer und knapp. Batterieelektrische und Wasserstoffantriebe sind für Langstreckenflüge derzeit wirtschaftlich nicht rentabel.
Die Ausweitung des Emissionshandelssystems auf internationale Abflüge von EU-Flughäfen würde den finanziellen Druck auf Fluggesellschaften erhöhen, die Emissionen auf diesen Strecken zu reduzieren. Zudem würde sie eine von Kritikern als strukturelle Lücke bezeichnete Situation schließen: Passagiere, die von Frankfurt nach New York fliegen, zahlen im aktuellen System keine CO₂-Kosten, während Passagiere auf Flügen von Frankfurt nach Amsterdam zahlen müssen. Für Investoren, die die Betriebskosten und die CO₂-Verbindlichkeiten von Fluggesellschaften analysieren, ist dieser Unterschied von erheblicher Bedeutung.
Diplomatische und rechtliche Komplikationen
Jede Ausweitung würde mit ziemlicher Sicherheit eine diplomatische Reaktion hervorrufen. Als die EU 2012 erstmals versuchte, alle Flüge, die europäische Flughäfen ankommen und von ihnen abfliegen, in ihr Emissionshandelssystem (ETS) einzubeziehen, löste dies Vergeltungsdrohungen der USA, Chinas, Indiens und Russlands aus. Der Block ruderte schließlich zurück und beschränkte das System auf innereuropäische Strecken. Ein erneuter Vorstoß würde auf ähnlichen Widerstand stoßen, insbesondere von Ländern mit großen nationalen Fluggesellschaften, die auf Transatlantik- und Asienrouten direkt mit europäischen Airlines konkurrieren.
Die Rechtsarchitektur ist ebenfalls komplex. Bilaterale Luftverkehrsabkommen und das Chicagoer Übereinkommen, das die internationale Zivilluftfahrt regelt, schränken die Möglichkeiten der Staaten ein, nationale Vorschriften auf ausländische Fluggesellschaften anzuwenden, die internationale Flüge durchführen. Die EU müsste einen Rechtsrahmen schaffen, der einer Anfechtung vor der Welthandelsorganisation und in bilateralen Streitbeilegungsmechanismen standhält.
CORSIA selbst wurde von Umweltgruppen kritisiert, da es stark auf CO₂-Kompensationen anstatt auf direkte Emissionsreduktionen setzt. Sollte die EU zu dem Schluss kommen, dass CORSIA nicht ausreichend ambitioniert ist, wird die Ausweitung des Emissionshandelssystems (ETS) innerhalb Europas politisch besser vertretbar, auch wenn sie international weiterhin umstritten bleibt.
Auswirkungen auf Fluggesellschaften und Kohlenstoffmärkte
Für Fluggesellschaften sind die finanziellen Auswirkungen erheblich. Europäische Fluggesellschaften müssen bereits die Kosten für die Einhaltung des EU-Emissionshandelssystems (ETS) im innereuropäischen Flugverkehr decken. Eine Ausweitung dieser Verpflichtung auf Langstrecken würde ihre CO₂-Ausgaben – abhängig vom Preis der EU-Emissionszertifikate zum Zeitpunkt der Umsetzung – deutlich erhöhen. Der EU-CO₂-Preis schwankte in den letzten Jahren, und die Zertifikatspreise beeinflussen die Kostenbelastung durch eine solche Ausweitung unmittelbar.
Für die Teilnehmer am CO2-Markt würde eine Ausweitung des Luftfahrtsektors die Nachfrage nach EU-Zertifikaten erhöhen oder, je nach Ausgestaltung der Politik, einen separaten Pool für Luftfahrtzertifikate schaffen. Beide Ergebnisse hätten Auswirkungen auf die Preisgestaltung, die genau beobachtet werden müssten.
Die Europäische Kommission hat noch keinen formellen Legislativvorschlag veröffentlicht. Die Entwicklung deutet jedoch auf ehrgeizigere Ziele bei den Emissionen des Luftverkehrs hin, da die EU ihre Klimapolitik an ihre Ziele für 2030 und 2050 anpassen will.
Politikverantwortliche, Führungskräfte von Fluggesellschaften und Investoren im Kohlenstoffmarkt sollten in den kommenden Monaten mit einem formellen Konsultationsprozess rechnen. Jeder Gesetzestext dürfte einer intensiven Prüfung durch die Industrie und die Handelspartner unterzogen werden, bevor er in Kraft tritt.
