עסקת מימון הפחם שקרסה ומה יבוא אחר כך

עסקה שנבנתה על יסודות שבירים

תוכנית ה-JETP של דרום אפריקה הוכרזה בוועידת COP26 בגלזגו בנובמבר 2021 בקול תרועה רבה. ארצות הברית, בריטניה, צרפת, גרמניה והאיחוד האירופי התחייבו להקצות 8.5 מיליארד דולר ראשוניים כדי לסייע למדינה לעבור מפחם, המספק כ-80% מהחשמל שלה. השאיפה הייתה אמיתית. הביצוע לא.

הבעיה המרכזית הייתה מבנית. החבילה בסך 8.5 מיליארד דולר הורכבה ברובה מהלוואות ולא ממענקים, מה שאומר שדרום אפריקה תיקח על עצמה חוב ריבוני נוסף כדי לממן מעבר שלא תכננה ולא יכלה לשלוט בו במלואה. עבור מדינה שכבר נושאת נטל חוב כבד ומתמודדת עם מחסור כרוני בחשמל, המונע בין היתר מהידרדרות צי הפחם הקיים שלה, היה קשה לקבל את התנאים בפני עצמם.

סיבוכים בממשל החמירו את בעיות המימון. מגזר האנרגיה של דרום אפריקה כולל רשת מורכבת של גופים בבעלות המדינה, איגודי עובדים המייצגים עובדי פחם וקהילות התלויות בכרייה. תהליך JETP לא שילב כראוי את בעלי העניין הללו מלכתחילה. תוכניות שפותחו בחדרי משא ומתן בינלאומיים התקשו לצבור תאוצה בשטח.

מה המספרים מגלים

הפער בין המימון שהובטח למימון ששולם מספר סיפור משלו. שנים לאחר ההכרזה הראשונית, רק חלק קטן מההון שהובטח זז. דרישות פרוצדורליות הקשורות להלוואות, הגדרות שונות של מה נחשב כמימון אקלים, וחוסר התאמה בין לוחות הזמנים של תשלומי התורמים לבין מחזורי התכנון של דרום אפריקה - כל אלה תרמו להאטה.

דפוס זה אינו ייחודי לדרום אפריקה. ברחבי מימון האקלים באופן כללי, המרחק בין התחייבויות ראשיות לפריסת הון בפועל היה בעיה מתמשכת ומתועדת היטב. ה-OECD עקב אחר פער זה במשך שנים בדוחות ניטור מימון האקלים שלו, ומצא כי הרכב הזרימות, כמה ציבורי לעומת פרטי, כמה מענקים לעומת הלוואות, חשוב מאוד עבור המדינות המקבלות.

עבור דרום אפריקה, מדינה עם דירוג אשראי בדירוג השקעה שהורד מאז, המבנה עתיר ההלוואות של תוכנית ה-JETP יצר דילמה. קבלת המימון משמעותה הגדלת עלויות שירות החוב. דחייתו או עיכובו משמעותם ויתור על תמיכת המעבר שהמדינה באמת זקוקה לה.

השלכות על ארכיטקטורת מימון האקלים

לחוויה של דרום אפריקה השלכות ישירות על ארבע המדינות האחרות, אינדונזיה, וייטנאם, הודו וסנגל, שנכנסו או מנהלות משא ומתן על הסדרי JETP.

תוכנית ה-JETP של אינדונזיה, שהוכרזה בוועידת ה-G20 בבאלי בנובמבר 2022, כוללת חבילה של 20 מיליארד דולר בעלת מאפיינים מבניים דומים. העסקה של וייטנאם, שהוכרזה גם היא בסוף 2022, נתקלה בקשיי יישום דומים.

הלקח אינו שתוכניות JETP אינן ניתנות ליישום מטבען. אלא שהנחות היסוד הנוכחיות של התכנון שגויות. התייחסות למדינות מתפתחות ריבוניות כאל מקבלות פסיביות של חבילות מימון שתוכננו על ידי קואליציות תורמות מייצרת חיכוכים צפויים. מדינות עם כלכלות פוליטיות מורכבות, תעשיות אנרגיה משמעותיות וסדרי עדיפויות לגיטימיים לפיתוח לא יספגו בפשטות תוכניות מעבר שתוכננו מבחוץ, גם אם כוונותיהן טובות.

חוקרים ואנשי מקצוע בתחום מימון האקלים טוענים יותר ויותר כי מכשירים מבוססי מענקים, תהליכי תכנון משותף אמיתיים ואופקי יישום ארוכים יותר הם תנאים מוקדמים להצלחה.

היעד הכמותי הקולקטיבי החדש בנושא מימון אקלים, עליו הוסכם ב- COP29 בבאקו בנובמבר 2024, קבע סכום ראשי של 300 מיליארד דולר בשנה עד 2035 ממדינות מפותחות למדינות מתפתחות. השאלה המרכזית שטרם נפתרה היא האם הון זה יגיע בצורות שהמדינות המקבלות יוכלו להשתמש בהן בפועל.

הדרך קדימה למימון מעבר לפחם

הצלת קונספט JETP תדרוש מתורמים לקבל שינוי כיוון מהותי. המימון חייב להיות בנוי סביב תוכניות המדינות המקבלות, ולא סביב העדפות התורמים. היחס בין מענקים להלוואות חייב להשתנות באופן מהותי, במיוחד עבור כלכלות בעלות הכנסה נמוכה וחוב גבוה. יש לפשט את מסגרות התנאים ולהתאים אותן ללוחות הזמנים הרגולטוריים הלאומיים ולא ללוחות הזמנים הפיסקליים של התורמים.

גיוס הון פרטי, שצוין זה מכבר כמנגנון שיכפיל את מימון האקלים הציבורי, גם הוא לא הצליח בהקשר של תוכנית ה-JETP. מבני מימון מעורבים שהיו אמורים למשוך משקיעים מוסדיים נעו באיטיות, בין היתר משום שסביבת הסיכון המדיניות בכלכלות התלויות בפחם נותרה לא ודאית. התמודדות עם אי ודאות זו דורשת מחויבות פוליטית מתמשכת הן מצד הממשלות התורמות והן מצד הממשלות המקבלות, דבר שמחזורי בחירות קצרים משני הצדדים מקשים על קיומו.

המבחן האמיתי הבא יגיע באינדונזיה, שם היקף מגזר הפחם ומורכבות הכלכלה הפוליטית מגמדים את זה של דרום אפריקה. אם הקהילה הבינלאומית תיישם את הלקחים מפרטוריה, ישנה דרך בת קיימא. אם היא תחזור על אותן שגיאות תכנון בקנה מידה גדול יותר, אמינות מימון האקלים ככלי למעבר אנרגטי תעמוד בפני חשבון נפש רציני הרבה יותר מכל עסקה כושלת אחת.