利用气候融资加速发展中国家淘汰煤炭的最雄心勃勃的尝试实际上已经失败，这对捐助方和多边贷款机构原本希望在亚洲和非洲复制的模式造成了重大打击。 公正能源转型伙伴关系的瓦解 与南非的案例暴露了富裕国家在设计和提供气候融资方面存在的深刻结构性缺陷，并引发了关于 JETP 框架能否作为可信工具继续存在的尖锐问题。
建立在脆弱基础上的交易
南非的联合能源转型计划（JETP）于2021年11月在格拉斯哥举行的第26届联合国气候变化大会（COP26）上高调宣布。美国、英国、法国、德国和欧盟承诺提供首批8.5亿美元，帮助南非摆脱对煤炭的依赖，煤炭目前约占南非电力供应的80%。雄心壮志固然可嘉，但执行却不尽如人意。
核心问题在于结构性因素。这8.5亿美元的援助方案主要由贷款而非赠款构成，这意味着南非将背负额外的主权债务，以资助一项它既未设计也无法完全掌控的转型。对于一个已经背负沉重债务负担，且面临长期电力短缺（部分原因是其现有燃煤电厂老化）的国家而言，这些条款本身就难以接受。
治理方面的复杂性加剧了融资问题。南非能源部门涉及错综复杂的国有企业、代表煤矿工人的工会以及依赖采矿业的社区。联合能源转型计划（JETP）从一开始就未能充分整合这些利益相关方。在国际谈判桌上制定的计划难以在实地落实。
数字揭示了什么
承诺资金与实际拨付资金之间的差距本身就说明了问题。在最初宣布数年后，承诺的资金仅有一小部分被拨付。贷款附带的程序性要求、对气候融资定义的差异，以及捐助方拨付时间表与南非规划周期的不匹配，都导致了资金拨付速度的放缓。
这种模式并非南非独有。在整个气候融资领域，名义承诺与实际资金投入之间的差距一直是一个长期存在且有据可查的问题。经合组织多年来在其气候融资监测报告中追踪了这一差距，发现资金流动的构成，例如公共资金与私人资金的比例，以及赠款与贷款的比例，对受援国至关重要。
对于南非这个曾拥有投资级信用评级但后来被下调的国家而言，JETP项目以贷款为主的结构使其陷入两难境地。接受融资意味着增加偿债成本；拒绝或拖延融资则意味着放弃该国真正需要的转型支持。
对气候融资架构的影响
南非的经验对其他四个已经加入或正在谈判 JETP 安排的国家——印度尼西亚、越南、印度和塞内加尔——具有直接影响。
印尼的联合经济转型计划（JETP）于2022年11月在巴厘岛G20峰会上宣布，该计划规模达200亿美元，结构特征与印尼的类似。越南的协议也于2022年底宣布，但同样面临着实施上的困难。
教训并非在于联合能源转型计划（JETP）本身不可行，而在于当前的设计假设是错误的。将主权发展中国家视为被动接受捐助联盟设计的融资方案的群体，必然会产生摩擦。政治经济结构复杂、拥有庞大现有能源产业且发展优先事项合理的国家，不会轻易接受外部设计的转型计划，无论其初衷多么美好。
气候融资从业者和研究人员越来越认为，以赠款为基础的工具、真正的共同设计过程和更长的实施期限是成功的先决条件。
2024年11月在巴库举行的第29届联合国气候变化大会（COP29）上达成的《新的气候融资集体量化目标》设定了到2035年发达国家每年向发展中国家提供3000亿美元资金的总体目标。然而，这些资金能否以受援国实际能够利用的形式到位，仍然是一个尚未解决的核心问题。
煤炭转型融资的未来之路
挽救联合经济转型计划（JETP）理念需要捐助方接受根本性的调整。资金结构必须围绕受援国的计划展开，而非捐助方的偏好。赠款与贷款的比例必须大幅调整，尤其对于低收入和高负债经济体而言。附加条件框架必须简化，并与国家监管时间表保持一致，而非与捐助方的财政时间表保持一致。
长期以来被视为能够倍增公共气候融资的私人资本动员机制，在联合环境转型计划（JETP）框架下也未能发挥应有作用。旨在吸引机构投资者的混合融资结构进展缓慢，部分原因是煤炭依赖型经济体的政策风险环境依然不明朗。应对这种不确定性需要捐助方和受援方政府持续的政治承诺，而双方较短的选举周期使得这种承诺难以维持。
下一个真正的考验将在印度尼西亚到来，那里煤炭行业的规模和政治经济的复杂性远超南非。如果国际社会能够吸取比勒陀利亚的经验教训，那么一条可行的道路就指日可待。但如果国际社会在更大范围内重蹈覆辙，再次犯下同样的错误，那么气候融资作为能源转型工具的信誉将面临比任何单一失败协议更为严峻的考验。
