Nỗ lực đầy tham vọng nhất nhằm sử dụng tài chính khí hậu để đẩy nhanh quá trình loại bỏ than đá ở một nền kinh tế đang phát triển đã thất bại trên thực tế, giáng một đòn mạnh vào mô hình mà các nhà tài trợ và các tổ chức cho vay đa phương đã hy vọng sẽ nhân rộng khắp châu Á và châu Phi. Sự sụp đổ của Quan hệ đối tác chuyển đổi năng lượng công bằng Vụ việc ở Nam Phi đã phơi bày những khiếm khuyết cấu trúc sâu sắc trong cách các quốc gia giàu có thiết kế và cung cấp tài chính khí hậu, đồng thời đặt ra những câu hỏi khó về việc liệu khuôn khổ JETP có thể tồn tại như một công cụ đáng tin cậy hay không.
Một thỏa thuận được xây dựng trên nền tảng mong manh
Chương trình JETP của Nam Phi được công bố tại COP26 ở Glasgow vào tháng 11 năm 2021 với sự chào đón nồng nhiệt. Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Pháp, Đức và Liên minh châu Âu đã cam kết khoản đầu tư ban đầu 8.5 tỷ đô la để giúp quốc gia này chuyển đổi khỏi than đá, nguồn cung cấp khoảng 80% điện năng. Tham vọng là có thật. Nhưng việc thực hiện thì không.
Vấn đề cốt lõi là vấn đề cấu trúc. Gói cứu trợ 8.5 tỷ đô la chủ yếu bao gồm các khoản vay chứ không phải là các khoản trợ cấp, có nghĩa là Nam Phi sẽ phải gánh thêm nợ công để tài trợ cho quá trình chuyển đổi mà nước này không thiết kế và không thể hoàn toàn kiểm soát. Đối với một quốc gia vốn đã gánh chịu gánh nặng nợ nần lớn và đối mặt với tình trạng thiếu điện kinh niên một phần do sự xuống cấp của các nhà máy điện than hiện có, các điều khoản này rất khó chấp nhận.
Những phức tạp trong quản trị đã làm trầm trọng thêm các vấn đề tài chính. Ngành năng lượng của Nam Phi bao gồm một mạng lưới phức tạp các thực thể thuộc sở hữu nhà nước, các công đoàn đại diện cho công nhân khai thác than và các cộng đồng phụ thuộc vào ngành khai thác mỏ. Quá trình JETP đã không tích hợp đầy đủ các bên liên quan này ngay từ đầu. Các kế hoạch được xây dựng trong các phòng đàm phán quốc tế đã gặp khó khăn trong việc triển khai thực tế.
Những Con Số Tiết Lộ Điều Gì
Khoảng cách giữa nguồn vốn cam kết và nguồn vốn đã giải ngân nói lên tất cả. Nhiều năm sau thông báo ban đầu, chỉ một phần nhỏ nguồn vốn cam kết được giải ngân. Các yêu cầu về thủ tục kèm theo khoản vay, định nghĩa khác nhau về những gì được coi là tài chính khí hậu, và sự không phù hợp giữa thời gian giải ngân của các nhà tài trợ và chu kỳ lập kế hoạch của Nam Phi đều góp phần làm chậm quá trình này.
Hiện tượng này không chỉ riêng ở Nam Phi. Trên phạm vi tài chính khí hậu nói chung, khoảng cách giữa các cam kết trên lý thuyết và việc triển khai vốn thực tế là một vấn đề dai dẳng và đã được ghi nhận rõ ràng. Tổ chức OECD đã theo dõi khoảng cách này trong nhiều năm qua trong các báo cáo giám sát tài chính khí hậu của mình, và nhận thấy rằng thành phần của các dòng vốn, bao nhiêu là vốn công và bao nhiêu là vốn tư, bao nhiêu là viện trợ không hoàn lại và bao nhiêu là vốn vay, có ảnh hưởng rất lớn đối với các quốc gia nhận viện trợ.
Đối với Nam Phi, một quốc gia từng có xếp hạng tín dụng đầu tư nhưng sau đó bị hạ cấp, cấu trúc vay nợ nặng nề của chương trình JETP đã tạo ra một tình thế khó xử. Chấp nhận khoản tài trợ này đồng nghĩa với việc tăng chi phí trả nợ. Từ chối hoặc trì hoãn nó có nghĩa là bỏ lỡ sự hỗ trợ chuyển đổi mà đất nước thực sự cần.
Ý nghĩa đối với cấu trúc tài chính khí hậu
Kinh nghiệm của Nam Phi mang lại những tác động trực tiếp cho bốn quốc gia khác là Indonesia, Việt Nam, Ấn Độ và Senegal, những quốc gia đã tham gia hoặc đang đàm phán các thỏa thuận JETP.
Chương trình JETP của Indonesia, được công bố tại G20 ở Bali vào tháng 11 năm 2022, bao gồm một gói trị giá 20 tỷ đô la với các đặc điểm cấu trúc tương tự. Thỏa thuận của Việt Nam, cũng được công bố vào cuối năm 2022, đã phải đối mặt với những khó khăn tương tự trong quá trình thực hiện.
Bài học rút ra không phải là các chương trình JETP vốn dĩ không khả thi. Mà là các giả định thiết kế hiện tại đang sai lầm. Việc coi các quốc gia đang phát triển có chủ quyền như những người thụ động tiếp nhận các gói tài chính do các liên minh nhà tài trợ thiết kế sẽ tạo ra những mâu thuẫn khó tránh khỏi. Các quốc gia có nền kinh tế chính trị phức tạp, ngành công nghiệp năng lượng hiện hữu quan trọng và các ưu tiên phát triển chính đáng sẽ không dễ dàng tiếp nhận các kế hoạch chuyển đổi do bên ngoài thiết kế, cho dù có thiện chí đến đâu.
Các chuyên gia và nhà nghiên cứu về tài chính khí hậu ngày càng lập luận rằng các công cụ dựa trên trợ cấp, quy trình đồng thiết kế thực sự và thời gian thực hiện dài hơn là những điều kiện tiên quyết để thành công.
Mục tiêu định lượng tập thể mới về tài chính khí hậu, được nhất trí tại COP29 ở Baku vào tháng 11 năm 2024, đã đặt ra con số chính là 300 tỷ đô la mỗi năm vào năm 2035 từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Liệu số vốn đó có đến tay các nước nhận được dưới hình thức mà họ thực sự có thể sử dụng được hay không vẫn là câu hỏi trọng tâm chưa được giải đáp.
Con đường phía trước cho tài chính chuyển đổi ngành than
Để cứu vãn khái niệm JETP, các nhà tài trợ cần chấp nhận một sự định hướng lại cơ bản. Nguồn tài chính phải được cơ cấu dựa trên kế hoạch của các quốc gia nhận viện trợ, chứ không phải sở thích của nhà tài trợ. Tỷ lệ giữa viện trợ không hoàn lại và cho vay phải thay đổi đáng kể, đặc biệt đối với các nền kinh tế có thu nhập thấp và nợ cao. Khung điều kiện phải được đơn giản hóa và phù hợp với thời hạn quy định quốc gia hơn là lịch tài chính của nhà tài trợ.
Việc huy động vốn tư nhân, từ lâu được coi là cơ chế sẽ nhân rộng nguồn tài chính công cho khí hậu, cũng hoạt động kém hiệu quả trong bối cảnh JETP. Các cấu trúc tài chính hỗn hợp được cho là sẽ thu hút các nhà đầu tư tổ chức đã phát triển chậm, một phần vì môi trường rủi ro chính sách ở các nền kinh tế phụ thuộc vào than đá vẫn còn chưa chắc chắn. Giải quyết sự không chắc chắn đó đòi hỏi cam kết chính trị bền vững từ cả chính phủ các nước tài trợ và các nước nhận tài trợ, điều mà các chu kỳ bầu cử ngắn ở cả hai phía đều khó duy trì.
Thử thách thực sự tiếp theo sẽ đến ở Indonesia, nơi quy mô của ngành than và sự phức tạp của nền kinh tế chính trị lớn hơn nhiều so với Nam Phi. Nếu cộng đồng quốc tế áp dụng những bài học từ Pretoria, thì sẽ có một con đường khả thi. Nếu họ lặp lại những sai lầm tương tự ở quy mô lớn hơn, thì uy tín của tài chính khí hậu như một công cụ chuyển đổi năng lượng sẽ phải đối mặt với sự đánh giá nghiêm trọng hơn nhiều so với bất kỳ thỏa thuận thất bại nào.
