İklim finansmanını kullanarak gelişmekte olan bir ekonomide kömürden vazgeçmeyi hızlandırmaya yönelik en iddialı girişim fiilen başarısızlıkla sonuçlandı ve bağışçıların ve çok taraflı kreditörlerin Asya ve Afrika genelinde çoğaltmayı umduğu bir modele önemli bir darbe vurdu. Adil Enerji Geçiş Ortaklığı'nın çöküşü Güney Afrika ile yaşanan bu olay, zengin ülkelerin iklim finansmanını tasarlama ve uygulama biçimindeki derin yapısal kusurları ortaya koyuyor ve JETP çerçevesinin güvenilir bir araç olarak varlığını sürdürüp sürdüremeyeceği konusunda ciddi soruları gündeme getiriyor.
Kırılgan Temeller Üzerine Kurulmuş Bir Anlaşma
Güney Afrika'nın JETP programı, Kasım 2021'de Glasgow'da düzenlenen COP26'da büyük bir coşkuyla duyurulmuştu. Amerika Birleşik Devletleri, Birleşik Krallık, Fransa, Almanya ve Avrupa Birliği, ülkenin elektriğinin yaklaşık yüzde 80'ini sağlayan kömürden uzaklaşmasına yardımcı olmak için başlangıçta 8.5 milyar dolar taahhüt etmişti. Amaç samimiydi. Ancak uygulama başarılı olmadı.
Temel sorun yapısal nitelikteydi. 8.5 milyar dolarlık paket, hibelerden ziyade büyük ölçüde kredilerden oluşuyordu; bu da Güney Afrika'nın tasarlamadığı ve tam olarak kontrol edemediği bir geçişi finanse etmek için ek devlet borcu üstleneceği anlamına geliyordu. Zaten ağır bir borç yükü taşıyan ve mevcut kömür santrallerinin bozulmasından kaynaklanan kronik elektrik kıtlığıyla karşı karşıya olan bir ülke için, şartlar kendi başına kabul edilmesi zor şartlardı.
Yönetimsel karmaşıklıklar, finansman sorunlarını daha da ağırlaştırdı. Güney Afrika'nın enerji sektörü, devlet kuruluşları, kömür işçilerini temsil eden sendikalar ve madenciliğe bağımlı topluluklardan oluşan karmaşık bir ağ içeriyor. JETP süreci, bu paydaşları en başından itibaren yeterince entegre etmedi. Uluslararası müzakere odalarında geliştirilen planlar, sahada karşılık bulmakta zorlandı.
Sayılar Neyi Ortaya Çıkarıyor?
Vaat edilen ve dağıtılan finansman arasındaki fark, kendi başına bir hikaye anlatıyor. İlk duyurudan yıllar sonra, taahhüt edilen sermayenin sadece küçük bir kısmı kullanılmıştı. Kredilere ilişkin prosedürel gereklilikler, iklim finansmanı olarak neyin sayıldığına dair farklı tanımlar ve bağışçıların dağıtım zaman çizelgeleri ile Güney Afrika'nın planlama döngüleri arasındaki uyumsuzluklar, yavaşlamaya katkıda bulundu.
Bu durum yalnızca Güney Afrika'ya özgü değil. İklim finansmanı genelinde, ana taahhütler ile fiili sermaye dağıtımı arasındaki mesafe, süreklilik arz eden ve iyi belgelenmiş bir sorun olmuştur. OECD, iklim finansmanı izleme raporlarında bu açığı yıllardır takip etmekte ve akışların bileşiminin, yani ne kadarının kamu, ne kadarının özel sektör, ne kadarının hibe, ne kadarının kredi olduğunun, alıcı ülkeler için son derece önemli olduğunu tespit etmiştir.
Yatırım yapılabilir kredi notu daha sonra düşürülen Güney Afrika için, JETP'nin borç ağırlıklı yapısı bir ikilem yarattı. Finansmanı kabul etmek, borç ödeme maliyetlerini artırmak anlamına geliyordu. Reddetmek veya geciktirmek ise ülkenin gerçekten ihtiyaç duyduğu geçiş desteğinden vazgeçmek anlamına geliyordu.
İklim Finansmanı Mimarisi İçin Çıkarımlar
Güney Afrika deneyimi, JETP anlaşmalarına katılmış veya müzakerelerini sürdüren diğer dört ülke olan Endonezya, Vietnam, Hindistan ve Senegal için doğrudan sonuçlar doğurmaktadır.
Endonezya'nın Kasım 2022'de Bali'deki G20 Zirvesi'nde duyurduğu JETP programı, benzer yapısal özelliklere sahip 20 milyar dolarlık bir paketi içeriyor. Yine 2022'nin sonlarında duyurulan Vietnam'ın anlaşması da benzer uygulama zorluklarıyla karşılaştı.
Buradan çıkarılacak ders, JETP'lerin doğası gereği işe yaramaz olduğu değil, mevcut tasarım varsayımlarının yanlış olduğudur. Egemen gelişmekte olan ülkeleri, bağışçı koalisyonlar tarafından tasarlanan finansman paketlerinin pasif alıcıları olarak ele almak, öngörülebilir sürtüşmelere yol açar. Karmaşık siyasi ekonomilere, önemli yerleşik enerji endüstrilerine ve meşru kalkınma önceliklerine sahip ülkeler, ne kadar iyi niyetli olursa olsun, dışarıdan tasarlanmış geçiş planlarını öylece absorbe etmeyeceklerdir.
İklim finansmanı uygulayıcıları ve araştırmacıları, hibe tabanlı araçların, gerçek anlamda ortak tasarım süreçlerinin ve daha uzun uygulama sürelerinin başarı için ön koşul olduğunu giderek daha fazla savunmaktadır.
Kasım 2024'te Bakü'de düzenlenen COP29'da kabul edilen iklim finansmanına ilişkin Yeni Toplu Nicel Hedef, gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere 2035 yılına kadar yılda 300 milyar dolarlık bir rakam belirledi. Bu sermayenin alıcı ülkelerin gerçekten kullanabileceği biçimlerde ulaşıp ulaşmayacağı ise çözülememiş temel soru olmaya devam ediyor.
Kömürden Geçiş Finansmanı İçin İleriye Yönelik Yol
JETP konseptini kurtarmak, bağışçıların temel bir yeniden yönlendirmeyi kabul etmelerini gerektirecektir. Finansman, bağışçı tercihlerine göre değil, alıcı ülkenin planlarına göre yapılandırılmalıdır. Özellikle düşük gelirli ve yüksek borçlu ekonomiler için hibe ve kredi oranı önemli ölçüde değiştirilmelidir. Şartlılık çerçeveleri basitleştirilmeli ve bağışçı mali takvimlerinden ziyade ulusal düzenleyici zaman çizelgeleriyle uyumlu hale getirilmelidir.
Uzun zamandır kamu iklim finansmanını çoğaltacak mekanizma olarak gösterilen özel sermaye seferberliği de JETP bağlamında beklenen performansı gösteremedi. Kurumsal yatırımcıları çekmesi beklenen karma finansman yapıları yavaş ilerledi; bunun nedeni kısmen kömüre bağımlı ekonomilerdeki politika risk ortamının belirsizliğini korumasıdır. Bu belirsizliğin giderilmesi, hem bağışçı hem de alıcı hükümetlerden sürdürülebilir bir siyasi taahhüt gerektirir; ancak her iki taraftaki kısa seçim dönemleri bunu sürdürmeyi zorlaştırmaktadır.
Bir sonraki gerçek sınav, kömür sektörünün büyüklüğü ve siyasi ekonominin karmaşıklığının Güney Afrika'dakini gölgede bıraktığı Endonezya'da yaşanacak. Uluslararası toplum Pretoria'dan dersler çıkarırsa, uygulanabilir bir yol var. Aynı tasarım hatalarını daha büyük ölçekte tekrarlarsa, iklim finansmanının enerji geçişi için bir araç olarak güvenilirliği, herhangi bir başarısız anlaşmadan çok daha ciddi bir sorgulamayla karşı karşıya kalacaktır.
