ข้อตกลงทางการเงินด้านถ่านหินที่ล่มสลาย และสิ่งที่จะตามมา

ข้อตกลงที่สร้างขึ้นบนรากฐานที่เปราะบาง

แผน JETP ของแอฟริกาใต้ได้รับการประกาศในการประชุม COP26 ที่เมืองกลาสโกว์ในเดือนพฤศจิกายน 2021 ด้วยความยิ่งใหญ่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหภาพยุโรปได้ให้คำมั่นว่าจะสนับสนุนเงินทุนเริ่มต้น 8.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อช่วยให้ประเทศเปลี่ยนจากการใช้ถ่านหิน ซึ่งเป็นแหล่งพลังงานไฟฟ้าประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ของประเทศ ความทะเยอทะยานนั้นเป็นของจริง แต่การดำเนินการนั้นกลับไม่เป็นไปตามที่คาดหวัง

ปัญหาหลักอยู่ที่โครงสร้าง แพ็คเกจมูลค่า 8.5 พันล้านดอลลาร์ประกอบด้วยเงินกู้เป็นส่วนใหญ่ แทนที่จะเป็นเงินช่วยเหลือ ซึ่งหมายความว่าแอฟริกาใต้จะต้องรับภาระหนี้สาธารณะเพิ่มเติมเพื่อเป็นทุนในการเปลี่ยนผ่านที่ตนเองไม่ได้วางแผนไว้และไม่สามารถควบคุมได้อย่างเต็มที่ สำหรับประเทศที่แบกรับภาระหนี้สินจำนวนมากอยู่แล้วและเผชิญกับปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าเรื้อรังซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากการเสื่อมสภาพของโรงไฟฟ้าถ่านหินที่มีอยู่ การยอมรับเงื่อนไขเหล่านี้จึงเป็นเรื่องยากเมื่อพิจารณาจากข้อดีข้อเสียเพียงอย่างเดียว

ความยุ่งยากด้านการกำกับดูแลยิ่งทำให้ปัญหาด้านการเงินรุนแรงขึ้น ภาคพลังงานของแอฟริกาใต้เกี่ยวข้องกับเครือข่ายที่ซับซ้อนของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ สหภาพแรงงานที่เป็นตัวแทนของคนงานเหมืองถ่านหิน และชุมชนที่พึ่งพาการทำเหมือง กระบวนการ JETP ไม่ได้บูรณาการผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเหล่านี้อย่างเพียงพอตั้งแต่เริ่มต้น แผนงานที่พัฒนาขึ้นในห้องเจรจาระหว่างประเทศจึงประสบปัญหาในการได้รับการสนับสนุนในภาคปฏิบัติ

ตัวเลขเผยให้เห็นอะไร

ช่องว่างระหว่างเงินทุนที่ให้คำมั่นไว้กับเงินทุนที่เบิกจ่ายนั้นบ่งบอกเรื่องราวได้เป็นอย่างดี หลายปีหลังจากการประกาศครั้งแรก มีเพียงส่วนน้อยของเงินทุนที่ให้คำมั่นไว้เท่านั้นที่ถูกเบิกจ่ายออกไป ข้อกำหนดด้านขั้นตอนที่แนบมากับเงินกู้ คำจำกัดความที่แตกต่างกันของสิ่งที่นับว่าเป็นเงินทุนเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และความไม่สอดคล้องกันระหว่างระยะเวลาการเบิกจ่ายของผู้บริจาคกับวงจรการวางแผนของแอฟริกาใต้ ล้วนเป็นปัจจัยที่ทำให้การดำเนินการล่าช้า

รูปแบบนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในแอฟริกาใต้เท่านั้น ในภาพรวมของการเงินเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ช่องว่างระหว่างคำมั่นสัญญาที่ประกาศไว้กับการใช้เงินทุนจริงนั้นเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีการบันทึกไว้เป็นอย่างดี องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ได้ติดตามช่องว่างนี้มาหลายปีแล้วในรายงานการติดตามการเงินเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยพบว่าองค์ประกอบของกระแสเงินทุน ไม่ว่าจะเป็นเงินทุนจากภาครัฐหรือเอกชน เงินทุนช่วยเหลือหรือเงินกู้ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อประเทศผู้รับเงินทุน

สำหรับแอฟริกาใต้ ซึ่งเป็นประเทศที่มีอันดับความน่าเชื่อถือทางเครดิตอยู่ในระดับลงทุน แต่ต่อมาถูกลดอันดับลง โครงสร้างเงินกู้จำนวนมากของโครงการ JETP ได้สร้างภาวะที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออก การยอมรับเงินทุนหมายถึงต้นทุนการชำระหนี้ที่เพิ่มขึ้น การปฏิเสธหรือการชะลอการรับเงินทุนหมายถึงการสูญเสียการสนับสนุนในช่วงเปลี่ยนผ่านที่ประเทศต้องการอย่างแท้จริง

ผลกระทบต่อโครงสร้างทางการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ

ประสบการณ์ของแอฟริกาใต้มีนัยสำคัญโดยตรงต่ออีกสี่ประเทศ ได้แก่ อินโดนีเซีย เวียดนาม อินเดีย และเซเนกัล ซึ่งได้เข้าร่วมหรือกำลังเจรจาข้อตกลง JETP อยู่

โครงการ JETP ของอินโดนีเซีย ซึ่งประกาศในที่ประชุม G20 ที่บาหลีในเดือนพฤศจิกายน 2022 ประกอบด้วยแพ็กเกจมูลค่า 20 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ที่มีลักษณะโครงสร้างคล้ายคลึงกัน ส่วนข้อตกลงของเวียดนาม ซึ่งประกาศในช่วงปลายปี 2022 เช่นกัน ก็ประสบปัญหาในการดำเนินการที่คล้ายคลึงกัน

บทเรียนไม่ใช่ว่าแผนการเปลี่ยนผ่านพลังงาน (JETP) นั้นใช้การไม่ได้โดยเนื้อแท้ แต่เป็นเพราะสมมติฐานในการออกแบบปัจจุบันนั้นผิดพลาด การปฏิบัติต่อประเทศกำลังพัฒนาที่มีอำนาจอธิปไตยในฐานะผู้รับเงินทุนแบบ passively ที่ออกแบบโดยกลุ่มผู้ให้ความช่วยเหลือจะก่อให้เกิดความขัดแย้งที่คาดการณ์ได้ ประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจการเมืองที่ซับซ้อน อุตสาหกรรมพลังงานที่มีอยู่เดิมขนาดใหญ่ และลำดับความสำคัญในการพัฒนาที่ถูกต้องตามกฎหมาย จะไม่ยอมรับแผนการเปลี่ยนผ่านที่ออกแบบจากภายนอกโดยง่าย ไม่ว่าจะมีเจตนาดีเพียงใดก็ตาม

ผู้ปฏิบัติงานและนักวิจัยด้านการเงินเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่างเห็นพ้องกันมากขึ้นว่า เครื่องมือทางการเงินแบบให้เงินช่วยเหลือ กระบวนการออกแบบร่วมกันอย่างแท้จริง และระยะเวลาการดำเนินงานที่ยาวนานขึ้น เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับความสำเร็จ

เป้าหมายเชิงปริมาณร่วมใหม่ด้านการเงินเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งตกลงกันในการประชุม COP29 ที่เมืองบากูในเดือนพฤศจิกายน 2024 ได้กำหนดเป้าหมายไว้ที่ 300 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปีภายในปี 2035 จากประเทศพัฒนาแล้วไปยังประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ตาม คำถามสำคัญที่ยังไม่ได้รับการแก้ไขคือ เงินทุนเหล่านั้นจะมาถึงในรูปแบบที่ประเทศผู้รับสามารถนำไปใช้ได้จริงหรือไม่

แนวทางสู่การจัดหาเงินทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านจากถ่านหิน

การจะกอบกู้แนวคิด JETP กลับมาได้นั้น จำเป็นต้องให้ผู้บริจาคยอมรับการปรับเปลี่ยนทิศทางพื้นฐาน การจัดหาเงินทุนต้องจัดโครงสร้างตามแผนของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ไม่ใช่ตามความต้องการของผู้บริจาค อัตราส่วนระหว่างเงินช่วยเหลือและเงินกู้ต้องเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่มีรายได้ต่ำและมีหนี้สินสูง กรอบเงื่อนไขต่างๆ ต้องได้รับการทำให้ง่ายขึ้นและสอดคล้องกับกรอบเวลาของกฎระเบียบระดับชาติ แทนที่จะเป็นปฏิทินทางการเงินของผู้บริจาค

การระดมทุนจากภาคเอกชน ซึ่งถูกกล่าวถึงมานานว่าเป็นกลไกที่จะเพิ่มพูนเงินทุนสาธารณะด้านสภาพภูมิอากาศนั้น กลับมีผลการดำเนินงานที่ต่ำกว่าที่คาดไว้ในบริบทของโครงการ JETP โครงสร้างการระดมทุนแบบผสมผสานที่คาดว่าจะดึงดูดนักลงทุนสถาบันเข้ามานั้น กลับเคลื่อนไหวอย่างเชื่องช้า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะสภาพแวดล้อมความเสี่ยงด้านนโยบายในประเทศที่พึ่งพาถ่านหินยังคงไม่แน่นอน การแก้ไขความไม่แน่นอนนั้นจำเป็นต้องอาศัยความมุ่งมั่นทางการเมืองอย่างต่อเนื่องจากทั้งรัฐบาลผู้ให้และผู้รับ ซึ่งวงจรการเลือกตั้งที่สั้นของทั้งสองฝ่ายทำให้การรักษาความมุ่งมั่นดังกล่าวเป็นเรื่องยาก

บททดสอบที่แท้จริงครั้งต่อไปจะเกิดขึ้นในอินโดนีเซีย ซึ่งขนาดของภาคถ่านหินและความซับซ้อนของเศรษฐกิจการเมืองนั้นใหญ่กว่าแอฟริกาใต้มาก หากประชาคมระหว่างประเทศนำบทเรียนจากพรีทอเรียไปใช้ ก็จะมีเส้นทางที่สามารถทำได้จริง แต่หากทำผิดพลาดซ้ำรอยเดิมในวงกว้าง ความน่าเชื่อถือของการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในฐานะเครื่องมือสำหรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานจะเผชิญกับการประเมินที่ร้ายแรงกว่าข้อตกลงที่ล้มเหลวเพียงครั้งเดียวเสียอีก