Det mest ambitiösa försöket att använda klimatfinansiering för att påskynda utfasningen av kol i en utvecklingsekonomi har i praktiken misslyckats och inneburit ett allvarligt bakslag för en modell som givare och multilaterala långivare hade hoppats kunna kopiera i hela Asien och Afrika. kollapsen av partnerskapet för rättvis energiomställning med Sydafrika blottlägger djupa strukturella brister i hur rika nationer utformar och levererar klimatfinansiering, och väcker svåra frågor om huruvida JETP-ramverket kan överleva som ett trovärdigt instrument.
En affär byggd på bräckliga grundvalar
Sydafrikas JETP tillkännagavs vid COP26 i Glasgow i november 2021 med avsevärd pompa och ståt. USA, Storbritannien, Frankrike, Tyskland och Europeiska unionen utlovade initialt 8.5 miljarder dollar för att hjälpa landet att övergå från kol, som står för ungefär 80 procent av dess el. Ambitionen var genuin. Genomförandet var det inte.
Kärnproblemet var strukturellt. Paketet på 8.5 miljarder dollar bestod till stor del av lån snarare än bidrag, vilket innebar att Sydafrika skulle ta på sig ytterligare statsskuld för att finansiera en övergång som landet inte hade planerat och inte helt kunde kontrollera. För ett land som redan bär en tung skuldbörda och står inför kronisk elbrist, delvis driven av försämringen av sin befintliga kolflotta, var villkoren svåra att acceptera på egen hand.
Komplikationer i styrningen förvärrade finansieringsproblemen. Sydafrikas energisektor omfattar ett komplext nätverk av statligt ägda enheter, fackföreningar som representerar kolarbetare och samhällen som är beroende av gruvdrift. JETP-processen integrerade inte dessa intressenter tillräckligt från början. Planer som utvecklades i internationella förhandlingsrum hade svårt att få fäste i praktiken.
Vad siffrorna avslöjar
Skillnaden mellan utlovad och utbetald finansiering berättar sin egen historia. Åratal efter det första tillkännagivandet hade bara en bråkdel av det utlovade kapitalet flyttats. Procedurkrav kopplade till lån, olika definitioner av vad som räknades som klimatfinansiering och skillnader mellan tidslinjerna för givares utbetalningar och Sydafrikas planeringscykler bidrog alla till avmattningen.
Detta mönster är inte unikt för Sydafrika. Inom klimatfinansiering i stort har avståndet mellan huvudåtaganden och faktisk kapitalanvändning varit ett ihållande och väldokumenterat problem. OECD har följt denna skillnad i åratal i sina övervakningsrapporter om klimatfinansiering och funnit att flödenas sammansättning, hur mycket som är offentligt kontra privat, hur mycket som är bidrag kontra lån, spelar enorm roll för mottagarländerna.
För Sydafrika, ett land med en kreditvärdighet av investment grade-klass som sedan dess har nedgraderats, skapade JETP:s lånetunga struktur ett dilemma. Att acceptera finansieringen innebar ökade skuldbetalningskostnader. Att avvisa eller skjuta upp den innebar att man avstod från det övergångsstöd som landet verkligen behöver.
Implikationer för klimatfinansieringsarkitektur
Erfarenheterna från Sydafrika har direkta konsekvenser för de fyra andra länderna, Indonesien, Vietnam, Indien och Senegal, som har ingått eller förhandlar om JETP-avtal.
Indonesiens JETP, som tillkännagavs vid G20-mötet på Bali i november 2022, omfattar ett paket på 20 miljarder dollar med liknande strukturella egenskaper. Vietnams avtal, som också tillkännagavs i slutet av 2022, har mött jämförbara genomförandesvårigheter.
Lärdomen är inte att JETP:er i sig är ogenomförbara. Den är att de nuvarande antagandena är felaktiga. Att behandla suveräna utvecklingsländer som passiva mottagare av finansieringspaket utformade av givarkoalitioner skapar förutsägbar friktion. Länder med komplexa politiska ekonomier, betydande etablerade energiindustrier och legitima utvecklingsprioriteringar kommer inte bara att absorbera externt utformade omställningsplaner, hur välmenande de än är.
Klimatfinansieringsexperter och forskare har i allt högre grad hävdat att bidragsbaserade instrument, genuina samdesignprocesser och längre implementeringshorisonter är förutsättningar för framgång.
Det nya kollektiva kvantifierade målet för klimatfinansiering, som man enades om vid COP29 i Baku i november 2024, satte en huvudsiffra på 300 miljarder dollar per år från utvecklade länder till utvecklingsländer fram till 2035. Huruvida det kapitalet kommer fram i former som mottagarländerna faktiskt kan använda är fortfarande den centrala olösta frågan.
Vägen framåt för finansiering av kolomställningen
Att rädda JETP-konceptet kommer att kräva att givare accepterar en grundläggande omorientering. Finansieringen måste struktureras kring mottagarländernas planer, inte givarens preferenser. Förhållandet mellan bidrag och lån måste förändras väsentligt, särskilt för låginkomstländer och ekonomier med hög skuldsättning. Ramverken för villkorlighet måste förenklas och anpassas till nationella regelverksmässiga tidslinjer snarare än givarens budgetkalendrar.
Privat kapitalmobilisering, som länge ansetts vara den mekanism som skulle mångdubbla den offentliga klimatfinansieringen, har också underpresterat i JETP-sammanhanget. Blandfinansieringsstrukturer som var tänkta att locka till sig institutionella investerare har utvecklats långsamt, delvis på grund av att den politiska riskmiljön i kolberoende ekonomier fortfarande är osäker. Att hantera denna osäkerhet kräver ett ihållande politiskt engagemang från både givar- och mottagarregeringar, något som korta valcykler på båda sidor gör svårt att upprätthålla.
Nästa verkliga test kommer i Indonesien, där kolsektorns skala och den politiska ekonomins komplexitet överträffar Sydafrikas. Om det internationella samfundet tillämpar lärdomarna från Pretoria finns det en hållbar väg. Om samma designfel upprepas i större skala kommer klimatfinansieringens trovärdighet som ett verktyg för energiomställning att ställas inför en mycket allvarligare uppgörelse än någon enskild misslyckad överenskommelse.
