Europeiska unionen överväger huruvida den ska utvidga sitt utsläppshandelssystem till att omfatta flygningar utanför det europeiska luftrummet, ett drag som skulle markera en betydande upptrappning i blockets ansträngningar att minska koldioxidutsläppen inom flygindustrin. Förslaget skulle utvidga räckvidden för EU:s utsläppshandelssystem långt bortom dess nuvarande geografiska omfattning och återuppväcka en långvarig tvist med icke-europeiska flygbolag och regeringar.
Vad EU:s utsläppshandelssystem för närvarande omfattar
EU:s utsläppshandelssystem är världens största koldioxidmarknad. Det gäller för närvarande flygningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, det vill säga rutter mellan flygplatser i EU:s medlemsstater, Norge, Island och Liechtenstein. Flygbolag som trafikerar dessa rutter måste lämna in koldioxidutsläppsrätter för varje ton koldioxid de släpper ut. Systemet har funnits för flygindustrin sedan 2012, även om dess omfattning upprepade gånger har begränsats efter internationellt tryck, särskilt från USA och Kina.
Internationella civila luftfartsorganisationens system för koldioxidkompensation och -reduktion för internationell luftfart, känt som CORSIA, inrättades delvis som en diplomatisk kompromiss för att förhindra att ensidig regional koldioxidprissättning fragmenterade den globala luftfartsregleringen. EU accepterade ett tillfälligt undantag för internationella rutter i utbyte mot CORSIAs utveckling. Det arrangemanget granskas nu förnyat i Bryssel.
Argumenten för att utöka täckningen
Flyget står för ungefär 2.5 procent av de globala koldioxidutsläppen, enligt siffror från Internationella energiorganet (IAEA). När icke-koldioxidrelaterade uppvärmningseffekter, inklusive kondensstrimmor och kväveoxidutsläpp, inkluderas, uppskattas flygets totala klimatpåverkan vara betydligt högre. Sektorn har visat sig svår att minska koldioxidutsläppen. Hållbart flygbränsle är fortfarande dyrt och sällsynt. Batterielektrisk och vätgasdriven framdrift är för närvarande fortfarande kommersiellt olönsam för långdistansflygningar.
Att utvidga utsläppshandelssystemet till internationella avgångar från flygplatser i EU skulle öka det ekonomiska trycket på flygbolagen att minska utsläppen på dessa rutter. Det skulle också täppa till det som kritiker beskriver som ett strukturellt kryphål: passagerare som flyger från Frankfurt till New York har inga koldioxidkostnader enligt det nuvarande systemet, medan de som flyger från Frankfurt till Amsterdam har det. För investerare som följer flygbolagens driftskostnader och koldioxidansvar är skillnaden av stor betydelse.
Diplomatiska och juridiska komplikationer
Varje förlängning skulle nästan säkert framkalla en diplomatisk reaktion. När EU först försökte inkludera alla flygningar som anlände till och avgick från europeiska flygplatser i sitt utsläppshandelssystem 2012, utlöste det repressaliehot från USA, Kina, Indien och Ryssland. Blocket backade slutligen och begränsade systemet till rutter inom Europa. En förnyad satsning skulle möta liknande motstånd, särskilt från länder med stora nationella flygbolag som konkurrerar direkt med europeiska flygbolag på transatlantiska och asiatiska rutter.
Den rättsliga arkitekturen är också komplex. Bilaterala luftfartsavtal och Chicagokonventionen, som reglerar internationell civil luftfart, skapar begränsningar för hur stater kan tillämpa inhemsk reglering på utländska flygbolag som bedriver internationell trafik. EU skulle behöva utforma en rättslig ram som kan motstå utmaningar inom Världshandelsorganisationen och i bilaterala tvistmekanismer.
CORSIA har självt kritiserats av miljögrupper för att i hög grad förlita sig på koldioxidkompensation snarare än direkta utsläppsminskningar. Om EU drar slutsatsen att CORSIA inte har tillräckliga ambitioner blir en utvidgning av utsläppshandelssystemet en mer politiskt försvarbar ståndpunkt inom Europa, även om den fortfarande är internationellt omtvistad.
Konsekvenser för flygbolag och koldioxidmarknader
För flygbolagen är de ekonomiska insatserna betydande. Europeiska flygbolag hanterar redan kostnaderna för efterlevnad av ETS för flygningar inom Europa. Att utvidga den skyldigheten till långdistansrutter skulle öka deras koldioxidutgifter avsevärt, beroende på priset på EU-utsläppsrätter vid tidpunkten för implementeringen. EU:s koldioxidpris har handlats på varierande nivåer de senaste åren, och utsläppsrättspriserna påverkar direkt den kostnadsbörda som en eventuell utvidgning skulle medföra.
För aktörer på koldioxidmarknaden skulle ett utökat tillämpningsområde för luftfarten öka efterfrågan på EU-utsläppsrätter eller skapa en separat pool av utsläppsrätter för luftfarten, beroende på hur politiken är strukturerad. Båda resultaten skulle ha priskonsekvenser som är värda att övervaka noggrant.
Europeiska kommissionen har ännu inte publicerat något formellt lagstiftningsförslag. Riktningen pekar dock mot större ambitioner när det gäller utsläpp från flyget, i takt med att EU strävar efter att anpassa sin klimatpolitik till sina mål för 2030 och 2050.
Beslutsfattare, chefer inom flygbolag och investerare på koldioxidmarknaden bör förvänta sig en formell samrådsprocess under de kommande månaderna, och eventuella lagtexter kommer sannolikt att granskas noggrant av både industrin och handelspartner innan de når lagboken.
