Наиболее амбициозная попытка использовать климатическое финансирование для ускорения поэтапного отказа от угля в развивающейся экономике фактически провалилась, нанеся значительный удар по модели, которую доноры и многосторонние кредиторы надеялись воспроизвести в Азии и Африке. крах Партнерства по справедливому энергетическому переходу Взаимодействие с Южной Африкой выявляет глубокие структурные недостатки в том, как богатые страны разрабатывают и предоставляют климатическое финансирование, и поднимает сложные вопросы о том, сможет ли рамочная программа JETP сохраниться в качестве заслуживающего доверия инструмента.
Сделка, построенная на хрупком фундаменте.
Южноафриканская программа JETP была объявлена на конференции COP26 в Глазго в ноябре 2021 года с большой помпой. Соединенные Штаты, Великобритания, Франция, Германия и Европейский союз пообещали выделить первоначально 8.5 миллиарда долларов, чтобы помочь стране отказаться от угля, который обеспечивает примерно 80 процентов ее электроэнергии. Амбиции были искренними. Но реализация оставляла желать лучшего.
Основная проблема носила структурный характер. Пакет мер на сумму 8.5 миллиардов долларов состоял в основном из займов, а не грантов, что означало, что Южная Африка должна была взять на себя дополнительный суверенный долг для финансирования перехода, который она не планировала и не могла полностью контролировать. Для страны, уже несущей тяжелое долговое бремя и сталкивающейся с хронической нехваткой электроэнергии, отчасти вызванной износом существующего угольного парка, эти условия сами по себе были трудноприемлемыми.
Проблемы с управлением усугубили финансовые трудности. Энергетический сектор Южной Африки представляет собой сложную сеть государственных предприятий, профсоюзов, представляющих интересы шахтеров, и общин, зависящих от горнодобывающей промышленности. Процесс JETP с самого начала не обеспечил надлежащую интеграцию этих заинтересованных сторон. Планы, разработанные на международных переговорах, с трудом находили поддержку на местах.
Что показывают цифры
Разрыв между обещанным и фактически выделенным финансированием говорит сам за себя. Спустя годы после первоначального объявления, была задействована лишь небольшая часть обещанного капитала. Процедурные требования, связанные с кредитами, различные определения того, что считается климатическим финансированием, и несоответствия между сроками выделения средств донорами и плановыми циклами Южной Африки — все это способствовало замедлению процесса.
Эта тенденция не уникальна для Южной Африки. В целом, в сфере климатического финансирования разрыв между заявленными обязательствами и фактическим использованием капитала является постоянной и хорошо задокументированной проблемой. ОЭСР отслеживает этот разрыв в течение многих лет в своих отчетах по мониторингу климатического финансирования, обнаружив, что состав потоков, соотношение государственных и частных средств, а также грантов и займов, имеет огромное значение для стран-получателей.
Для Южной Африки, страны с инвестиционным кредитным рейтингом, который впоследствии был понижен, структура программы JETP, основанная на значительной доле заемных средств, создала дилемму. Принятие финансирования означало увеличение затрат на обслуживание долга. Отказ от него или его задержка означали отказ от поддержки переходного периода, в которой страна действительно нуждается.
Последствия для архитектуры финансирования борьбы с изменением климата
Опыт Южной Африки имеет непосредственное значение для четырех других стран — Индонезии, Вьетнама, Индии и Сенегала, — которые заключили или ведут переговоры о соглашениях в рамках СВТС.
Индонезийский план JETP, объявленный на саммите G20 на Бали в ноябре 2022 года, представляет собой пакет мер на сумму 20 миллиардов долларов со схожими структурными характеристиками. Вьетнамское соглашение, также объявленное в конце 2022 года, столкнулось с аналогичными трудностями в реализации.
Урок заключается не в том, что программы JETP по своей сути неработоспособны. Он заключается в том, что нынешние проектные предположения неверны. Рассмотрение суверенных развивающихся стран как пассивных получателей финансовых пакетов, разработанных коалициями доноров, неизбежно приводит к трениям. Страны со сложной политико-экономической системой, значительными энергетическими отраслями и законными приоритетами развития не просто так примут разработанные извне планы перехода, какими бы благими ни были намерения.
Специалисты и исследователи в области климатического финансирования все чаще утверждают, что для успеха необходимы инструменты, основанные на грантах, подлинные процессы совместной разработки и более длительные сроки реализации.
Новая коллективная количественная цель в области климатического финансирования, согласованная на COP29 в Баку в ноябре 2024 года, установила ключевой показатель в 300 миллиардов долларов в год к 2035 году, выделяемых развитыми странами развивающимся странам. Остается центральным нерешенным вопросом, поступит ли этот капитал в формах, которые страны-получатели смогут реально использовать.
Дальнейшие шаги в финансировании перехода к использованию угля
Для спасения концепции JETP донорам потребуется принять фундаментальную переориентацию. Финансирование должно структурироваться в соответствии с планами стран-получателей, а не с предпочтениями доноров. Соотношение грантов и кредитов должно существенно измениться, особенно для стран с низким уровнем дохода и высоким уровнем долга. Рамки условий предоставления помощи должны быть упрощены и приведены в соответствие с национальными нормативными сроками, а не с бюджетными календарями доноров.
Мобилизация частного капитала, долгое время считавшаяся механизмом, способным многократно увеличить государственное финансирование борьбы с изменением климата, также показала себя неэффективно в контексте Японского соглашения по энергетике и развитию (JETP). Смешанные финансовые структуры, которые должны были привлечь институциональных инвесторов, развивались медленно, отчасти потому, что политическая обстановка в экономиках, зависящих от угля, остается неопределенной. Для решения этой проблемы необходима устойчивая политическая приверженность как со стороны правительств стран-доноров, так и стран-получателей, что затрудняет поддержание таких мер в условиях коротких избирательных циклов с обеих сторон.
Следующее настоящее испытание предстоит в Индонезии, где масштабы угольной отрасли и сложность политико-экономической сферы намного превосходят аналогичные показатели Южной Африки. Если международное сообщество учтет уроки Претории, откроется жизнеспособный путь. Если же будут повторены те же ошибки в более крупных масштабах, доверие к климатическому финансированию как инструменту энергетического перехода столкнется с гораздо более серьезными последствиями, чем любая отдельная провальная сделка.
