A tentativa mais ambiciosa de usar financiamento climático para acelerar a eliminação gradual do carvão em uma economia em desenvolvimento fracassou, representando um duro golpe para um modelo que doadores e instituições multilaterais esperavam replicar na Ásia e na África. colapso da Parceria para uma Transição Energética Justa O estudo da África do Sul expõe profundas falhas estruturais na forma como as nações ricas concebem e implementam o financiamento climático, e levanta questões difíceis sobre se o quadro do JETP pode sobreviver como um instrumento credível.
Um acordo construído sobre bases frágeis
O programa JETP da África do Sul foi anunciado com grande alarde na COP26 em Glasgow, em novembro de 2021. Os Estados Unidos, o Reino Unido, a França, a Alemanha e a União Europeia prometeram um investimento inicial de US$ 8.5 bilhões para ajudar o país a abandonar a dependência do carvão, que fornece cerca de 80% de sua eletricidade. A ambição era genuína. A execução, não.
O problema central era estrutural. O pacote de US$ 8.5 bilhões era composto principalmente de empréstimos, e não de doações, o que significava que a África do Sul assumiria dívida soberana adicional para financiar uma transição que não havia planejado e que não poderia controlar totalmente. Para um país já sobrecarregado por dívidas e enfrentando escassez crônica de energia elétrica, causada em parte pela deterioração de seu parque gerador a carvão, os termos eram difíceis de aceitar por si só.
As complicações de governança agravaram os problemas de financiamento. O setor energético da África do Sul envolve uma complexa rede de entidades estatais, sindicatos que representam os trabalhadores do carvão e comunidades dependentes da mineração. O processo do JETP não integrou adequadamente esses atores desde o início. Os planos desenvolvidos em salas de negociação internacionais tiveram dificuldades para ganhar força na prática.
O que os números revelam
A discrepância entre o financiamento prometido e o efetivamente desembolsado fala por si só. Anos após o anúncio inicial, apenas uma fração do capital comprometido havia sido utilizada. Requisitos processuais relacionados aos empréstimos, definições divergentes do que se enquadrava como financiamento climático e incompatibilidades entre os cronogramas de desembolso dos doadores e os ciclos de planejamento da África do Sul contribuíram para a desaceleração.
Esse padrão não é exclusivo da África do Sul. De forma geral, no financiamento climático, a discrepância entre os compromissos anunciados e a efetiva aplicação de capital tem sido um problema persistente e bem documentado. A OCDE acompanha essa lacuna há anos em seus relatórios de monitoramento do financiamento climático, constatando que a composição dos fluxos — quanto é público versus privado, quanto são doações versus empréstimos — é extremamente importante para os países beneficiários.
Para a África do Sul, um país com classificação de crédito de grau de investimento que foi posteriormente rebaixada, a estrutura do JETP, fortemente baseada em empréstimos, criou um dilema. Aceitar o financiamento significava aumentar os custos do serviço da dívida. Rejeitá-lo ou adiá-lo significava abrir mão do apoio à transição de que o país realmente precisa.
Implicações para a arquitetura do financiamento climático
A experiência da África do Sul tem implicações diretas para os outros quatro países – Indonésia, Vietname, Índia e Senegal – que aderiram ou estão a negociar acordos no âmbito do JETP.
O JETP da Indonésia, anunciado na cúpula do G20 em Bali, em novembro de 2022, envolve um pacote de US$ 20 bilhões com características estruturais semelhantes. O acordo do Vietnã, também anunciado no final de 2022, enfrentou dificuldades de implementação comparáveis.
A lição não é que os JETPs sejam inerentemente inviáveis. É que as premissas atuais de seu projeto estão erradas. Tratar nações soberanas em desenvolvimento como receptoras passivas de pacotes de financiamento elaborados por coalizões de doadores gera atritos previsíveis. Países com economias políticas complexas, indústrias energéticas consolidadas significativas e prioridades legítimas de desenvolvimento não irão simplesmente absorver planos de transição elaborados externamente, por mais bem-intencionados que sejam.
Profissionais e pesquisadores da área de financiamento climático têm argumentado cada vez mais que instrumentos baseados em doações, processos genuínos de cocriação e horizontes de implementação mais longos são pré-requisitos para o sucesso.
A Nova Meta Coletiva Quantificada sobre financiamento climático, acordada na COP29 em Baku, em novembro de 2024, estabeleceu a meta de US$ 300 bilhões por ano até 2035, provenientes de países desenvolvidos para países em desenvolvimento. Resta saber se esse capital chegará em formas que os países receptores possam efetivamente utilizar.
O Caminho a Seguir para o Financiamento da Transição do Carvão
Para salvar o conceito do JETP, será necessário que os doadores aceitem uma reorientação fundamental. O financiamento deve ser estruturado em torno dos planos dos países beneficiários, e não das preferências dos doadores. A proporção entre doações e empréstimos deve mudar substancialmente, especialmente para economias de baixa renda e alto endividamento. Os mecanismos de condicionalidade devem ser simplificados e alinhados aos cronogramas regulatórios nacionais, em vez dos calendários fiscais dos doadores.
A mobilização de capital privado, há muito apontada como o mecanismo que multiplicaria o financiamento público para o clima, também apresentou desempenho inferior no contexto do JETP. As estruturas de financiamento misto, que deveriam atrair investidores institucionais, avançaram lentamente, em parte porque o ambiente de risco político em economias dependentes do carvão permanece incerto. Lidar com essa incerteza exige um compromisso político contínuo tanto dos governos doadores quanto dos receptores, algo que os curtos ciclos eleitorais de ambos os lados dificultam.
O próximo teste real virá na Indonésia, onde a dimensão do setor de carvão e a complexidade da economia política superam em muito as da África do Sul. Se a comunidade internacional aplicar as lições de Pretória, haverá um caminho viável. Se repetir os mesmos erros de concepção em maior escala, a credibilidade do financiamento climático como ferramenta para a transição energética enfrentará um desafio muito mais sério do que qualquer acordo fracassado isolado.
