A União Europeia está avaliando a possibilidade de estender seu sistema de comércio de emissões para abranger voos além do espaço aéreo europeu, uma medida que representaria uma escalada significativa nos esforços do bloco para descarbonizar a aviação. A proposta ampliaria o alcance do Sistema de Comércio de Emissões da UE muito além de seu escopo geográfico atual e reacenderia uma antiga disputa com companhias aéreas e governos não europeus.
O que o EU ETS abrange atualmente
O Sistema de Comércio de Emissões da UE é o maior mercado de carbono do mundo. Atualmente, aplica-se a voos dentro do Espaço Econômico Europeu, ou seja, rotas entre aeroportos nos Estados-Membros da UE, Noruega, Islândia e Liechtenstein. As companhias aéreas que operam essas rotas devem entregar licenças de emissão de carbono para cada tonelada de CO2 emitida. O sistema está em vigor para a aviação desde 2012, embora seu escopo tenha sido repetidamente restringido após pressão internacional, principalmente dos Estados Unidos e da China.
O Sistema de Compensação e Redução de Carbono para a Aviação Internacional da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), conhecido como CORSIA, foi criado em parte como um compromisso diplomático para evitar que a precificação unilateral de carbono em âmbito regional fragmentasse a regulamentação global da aviação. A UE aceitou uma exceção temporária para rotas internacionais em troca do desenvolvimento do CORSIA. Esse acordo está agora sob nova análise em Bruxelas.
A defesa da extensão da cobertura
Segundo dados da Agência Internacional de Energia, a aviação é responsável por cerca de 2.5% das emissões globais de CO2. Quando se consideram os efeitos do aquecimento global que não envolvem o CO2, como a formação de rastros de condensação e as emissões de óxido de nitrogênio, estima-se que o impacto climático total da aviação seja consideravelmente maior. O setor tem se mostrado difícil de descarbonizar. O combustível de aviação sustentável continua caro e escasso. A propulsão a baterias elétricas e a hidrogênio ainda não é comercialmente viável para rotas de longa distância.
Estender o ETS às partidas internacionais de aeroportos da UE aumentaria a pressão financeira sobre as companhias aéreas para reduzirem as emissões nessas rotas. Também eliminaria o que os críticos descrevem como uma lacuna estrutural: os passageiros que voam de Frankfurt para Nova Iorque não enfrentam custos de carbono no sistema atual, enquanto os que voam de Frankfurt para Amsterdã enfrentam. Para os investidores que acompanham os custos operacionais das companhias aéreas e a responsabilidade pelo carbono, essa distinção é consideravelmente importante.
Complicações diplomáticas e jurídicas
Qualquer prorrogação quase certamente provocaria uma resposta diplomática. Quando a UE tentou pela primeira vez incluir todos os voos com origem e destino em aeroportos europeus no seu Sistema de Comércio de Emissões (SCE) em 2012, desencadeou ameaças de retaliação dos Estados Unidos, China, Índia e Rússia. O bloco acabou por recuar e limitou o sistema a rotas intraeuropeias. Uma nova tentativa enfrentaria resistência semelhante, particularmente por parte de países com grandes companhias aéreas nacionais que competem diretamente com as companhias aéreas europeias em rotas transatlânticas e asiáticas.
A arquitetura jurídica também é complexa. Os acordos bilaterais de serviços aéreos e a Convenção de Chicago, que rege a aviação civil internacional, impõem restrições à forma como os Estados podem aplicar a regulamentação interna às companhias aéreas estrangeiras que operam serviços internacionais. A UE precisaria construir um arcabouço jurídico capaz de resistir a contestações na Organização Mundial do Comércio e em mecanismos bilaterais de resolução de disputas.
O próprio CORSIA tem sido alvo de críticas por parte de grupos ambientalistas por se basear fortemente em compensações de carbono em vez de reduções diretas de emissões. Se a UE concluir que o CORSIA não está a atingir níveis de ambição suficientes, a extensão do ETS torna-se uma posição politicamente mais defensável na Europa, mesmo que continue a ser controversa a nível internacional.
Implicações para as companhias aéreas e os mercados de carbono
Para as companhias aéreas, os riscos financeiros são significativos. As empresas aéreas europeias já gerem custos de conformidade com o ETS (Sistema de Comércio de Emissões) para voos intraeuropeus. Estender essa obrigação a rotas de longa distância aumentaria substancialmente as suas despesas com carbono, dependendo do preço das licenças de emissão da UE no momento da implementação. O preço do carbono na UE tem variado nos últimos anos, e os preços das licenças afetam diretamente o custo que qualquer extensão acarretaria.
Para os participantes do mercado de carbono, um âmbito de aplicação alargado para a aviação aumentaria a procura de licenças da UE ou criaria um conjunto separado de licenças para a aviação, dependendo da forma como a política for estruturada. Qualquer um dos resultados teria implicações nos preços que merecem ser acompanhadas de perto.
A Comissão Europeia ainda não publicou uma proposta legislativa formal. No entanto, a tendência aponta para uma maior ambição em relação às emissões da aviação, à medida que a UE procura alinhar a sua política climática com as metas para 2030 e 2050.
Os responsáveis políticos, os executivos das companhias aéreas e os investidores do mercado de carbono devem esperar um processo formal de consulta nos próximos meses, sendo provável que qualquer texto legislativo seja alvo de intenso escrutínio por parte da indústria e dos parceiros comerciais antes de ser promulgado.
