Det mest ambisiøse forsøket på å bruke klimafinansiering til å akselerere utfasingen av kull i en utviklingsøkonomi har i praksis mislyktes, og har gitt et betydelig slag mot en modell som givere og multilaterale långivere hadde håpet å kopiere i Asia og Afrika. kollapsen av partnerskapet for rettferdig energiomstilling med Sør-Afrika avslører dype strukturelle mangler i hvordan rike nasjoner utformer og leverer klimafinansiering, og reiser vanskelige spørsmål om hvorvidt JETP-rammeverket kan overleve som et troverdig instrument.
En avtale bygget på et skjørt fundament
Sør-Afrikas JETP ble annonsert på COP26 i Glasgow i november 2021 med betydelig fanfare. USA, Storbritannia, Frankrike, Tyskland og EU lovet innledende 8.5 milliarder dollar for å hjelpe landet med å gå over til kull, som leverer omtrent 80 prosent av elektrisiteten. Ambisjonen var ekte. Gjennomføringen var det ikke.
Kjerneproblemet var strukturelt. Pakken på 8.5 milliarder dollar besto i stor grad av lån snarere enn tilskudd, noe som betydde at Sør-Afrika ville ta på seg ytterligere statsgjeld for å finansiere en overgang de ikke hadde planlagt og ikke kunne kontrollere fullt ut. For et land som allerede bar en tung gjeldsbyrde og sto overfor kronisk strømmangel, delvis drevet av forverringen av sin eksisterende kullflåte, var vilkårene vanskelige å akseptere på egenhånd.
Komplikasjoner knyttet til styring forverret finansieringsproblemene. Sør-Afrikas energisektor involverer et komplekst nett av statseide enheter, fagforeninger som representerer kullarbeidere og lokalsamfunn som er avhengige av gruvedrift. JETP-prosessen integrerte ikke disse interessentene tilstrekkelig fra starten av. Planer utviklet i internasjonale forhandlingsrom slet med å få gjennomslag på bakkenivå.
Hva tallene avslører
Gapet mellom lovet og utbetalt finansiering forteller sin egen historie. År etter den første kunngjøringen hadde bare en brøkdel av den forpliktede kapitalen blitt flyttet. Prosedyrekrav knyttet til lån, ulike definisjoner av hva som regnes som klimafinansiering, og avvik mellom tidsfrister for giverutbetalinger og Sør-Afrikas planleggingssykluser bidro alle til nedgangen.
Dette mønsteret er ikke unikt for Sør-Afrika. På tvers av klimafinansiering generelt har avstanden mellom hovedforpliktelser og faktisk kapitalutplassering vært et vedvarende og veldokumentert problem. OECD har sporet dette gapet i årevis i sine overvåkingsrapporter om klimafinansiering, og funnet at sammensetningen av strømmer, hvor mye som er offentlig kontra privat, hvor mye som er tilskudd kontra lån, har enorm betydning for mottakerlandene.
For Sør-Afrika, et land med en kredittvurdering på investeringsnivå som siden har blitt nedgradert, skapte den lånetunge strukturen til JETP et dilemma. Å akseptere finansieringen betydde økende gjeldsbetjeningskostnader. Å avvise eller utsette den betydde å gi avkall på overgangsstøtten landet virkelig trenger.
Implikasjoner for klimafinansieringsarkitektur
Erfaringene fra Sør-Afrika har direkte implikasjoner for de fire andre landene, Indonesia, Vietnam, India og Senegal, som har inngått eller forhandler om JETP-avtaler.
Indonesias JETP, som ble annonsert på G20-møtet på Bali i november 2022, innebærer en pakke på 20 milliarder dollar med lignende strukturelle egenskaper. Vietnams avtale, som også ble annonsert sent i 2022, har møtt sammenlignbare implementeringsvansker.
Lærdommen er ikke at JETP-er iboende er ubrukelige. Det er at de nåværende utformingsforutsetningene er feil. Å behandle suverene utviklingsland som passive mottakere av finansieringspakker utformet av giverkoalisjoner skaper forutsigbar friksjon. Land med komplekse politiske økonomier, betydelige etablerte energiindustrier og legitime utviklingsprioriteringer vil ikke bare absorbere eksternt utformede overgangsplaner, uansett hvor velmenende de er.
Klimafinansieringspraktikere og forskere har i økende grad argumentert for at tilskuddsbaserte instrumenter, ekte samdesignprosesser og lengre implementeringshorisonter er forutsetninger for suksess.
Det nye kollektive kvantifiserte målet for klimafinansiering, som ble avtalt på COP29 i Baku i november 2024, satte et overordnet tall på 300 milliarder dollar per år innen 2035 fra utviklede til utviklingsland. Hvorvidt denne kapitalen kommer i former som mottakerlandene faktisk kan bruke, er fortsatt det sentrale uløste spørsmålet.
Veien videre for finansiering av kullomstilling
Å redde JETP-konseptet vil kreve at givere aksepterer en fundamental omorientering. Finansiering må struktureres rundt mottakerlandenes planer, ikke givernes preferanser. Forholdet mellom tilskudd og lån må endres vesentlig, spesielt for lavinntekts- og høygjeldsøkonomier. Betingelsesrammeverk må forenkles og justeres med nasjonale regulatoriske tidslinjer i stedet for givernes finanskalendere.
Mobilisering av privat kapital, lenge omtalt som mekanismen som ville mangedoble offentlig klimafinansiering, har også underprestert i JETP-sammenheng. Blandede finansieringsstrukturer som skulle tiltrekke seg institusjonelle investorer har utviklet seg sakte, delvis fordi det politiske risikomiljøet i kullavhengige økonomier fortsatt er usikkert. Å håndtere denne usikkerheten krever vedvarende politisk forpliktelse fra både giver- og mottakerregjeringer, noe som korte valgperioder på begge sider gjør vanskelig å opprettholde.
Den neste virkelige testen vil komme i Indonesia, hvor kullsektorens omfang og den politiske økonomiens kompleksitet overgår Sør-Afrikas. Hvis det internasjonale samfunnet anvender lærdommene fra Pretoria, finnes det en levedyktig vei. Hvis de samme designfeilene gjentas i større skala, vil troverdigheten til klimafinansiering som et verktøy for energiomstilling stå overfor en langt mer alvorlig oppgjør enn noen enkelt mislykket avtale.
