EU vurderer om de skal utvide sitt kvotehandelssystem til å omfatte flyvninger utenfor europeisk luftrom, et trekk som ville markere en betydelig opptrapping i blokkens innsats for å avkarbonisere luftfarten. Forslaget ville utvide rekkevidden til EUs kvotehandelssystem langt utover dets nåværende geografiske virkeområde og gjenopplive en langvarig konflikt med ikke-europeiske flyselskaper og myndigheter.
Hva EU ETS dekker for tiden
EUs kvotehandelssystem er verdens største karbonmarked. Det gjelder for tiden for flyvninger innenfor EØS, det vil si ruter mellom flyplasser i EUs medlemsland, Norge, Island og Liechtenstein. Flyselskaper som opererer disse rutene må levere inn karbonkvoter for hvert tonn CO2 de slipper ut. Systemet har vært på plass for luftfart siden 2012, selv om omfanget gjentatte ganger har blitt begrenset etter internasjonalt press, særlig fra USA og Kina.
Den internasjonale sivile luftfartsorganisasjonens karbonkompensasjons- og reduksjonsordning for internasjonal luftfart, kjent som CORSIA, ble delvis etablert som et diplomatisk kompromiss for å forhindre at ensidig regional karbonprising fragmenterte global luftfartsregulering. EU aksepterte et midlertidig unntak for internasjonale ruter i bytte mot CORSIAs utvikling. Denne ordningen er nå under fornyet gransking i Brussel.
Argumentet for å utvide dekningen
Luftfart står for omtrent 2.5 prosent av de globale CO2-utslippene, ifølge tall fra Det internasjonale energibyrået. Når ikke-CO2-relaterte oppvarmingseffekter, inkludert kondensstriper og nitrogenoksidutslipp, inkluderes, anslås luftfartens totale klimapåvirkning å være betydelig høyere. Sektoren har vist seg vanskelig å dekarbonisere. Bærekraftig flydrivstoff er fortsatt dyrt og mangelvare. Batterielektrisk og hydrogenfremdrift er fortsatt kommersielt ulønnsomt for langdistanseruter for tiden.
Å utvide kvotesystemet til internasjonale avganger fra flyplasser i EU ville øke det økonomiske presset på flyselskapene for å redusere utslippene på disse rutene. Det ville også tette det kritikere beskriver som et strukturelt smutthull: passasjerer som flyr fra Frankfurt til New York har ingen karbonkostnader under dagens system, mens de som flyr fra Frankfurt til Amsterdam har det. For investorer som sporer flyselskapenes driftskostnader og karbonansvar, er skillet betydelig.
Diplomatiske og juridiske komplikasjoner
Enhver utvidelse ville nesten helt sikkert provosere frem en diplomatisk reaksjon. Da EU først forsøkte å inkludere alle flyvninger som ankom og avgikk fra europeiske flyplasser i sitt ETS i 2012, utløste det gjengjeldelsestrusler fra USA, Kina, India og Russland. Blokken trakk seg til slutt tilbake og begrenset systemet til intra-europeiske ruter. Et fornyet press ville møte lignende motstand, spesielt fra land med store nasjonale flyselskaper som konkurrerer direkte med europeiske flyselskaper på transatlantiske og asiatiske ruter.
Den juridiske arkitekturen er også kompleks. Bilaterale luftfartsavtaler og Chicago-konvensjonen, som regulerer internasjonal sivil luftfart, skaper begrensninger for hvordan stater kan anvende innenlandsk regulering på utenlandske luftfartsselskaper som driver internasjonale tjenester. EU må konstruere et juridisk rammeverk som kan motstå utfordringer i Verdens handelsorganisasjon og i bilaterale tvistemekanismer.
CORSIA har selv blitt kritisert av miljøgrupper for å i stor grad basere seg på karbonkompensasjon i stedet for direkte utslippsreduksjoner. Hvis EU konkluderer med at CORSIA ikke leverer tilstrekkelige ambisjoner, blir en utvidelse av kvotesystemet en mer politisk forsvarlig posisjon i Europa, selv om det fortsatt er omstridt internasjonalt.
Implikasjoner for flyselskaper og karbonmarkeder
For flyselskapene er de økonomiske innsatsene betydelige. Europeiske flyselskaper håndterer allerede samsvarskostnader for ETS for flyging innen Europa. Å utvide denne forpliktelsen til langdistanseruter vil øke karbonutgiftene deres betydelig, avhengig av prisen på EU-kvoter på implementeringstidspunktet. EUs karbonpris har handlet på varierende nivåer de siste årene, og kvoteprisene påvirker direkte kostnadsbyrden en eventuell utvidelse ville medføre.
For deltakerne i karbonmarkedet ville et utvidet omfang for luftfart øke etterspørselen etter EU-kvoter eller opprette en egen kvotepool for luftfart, avhengig av hvordan politikken er strukturert. Begge utfall vil ha prismessige konsekvenser som er verdt å overvåke nøye.
Europakommisjonen har ennå ikke publisert et formelt lovforslag. Retningen peker imidlertid mot større ambisjoner for luftfartsutslipp ettersom EU søker å samkjøre klimapolitikken med sine mål for 2030 og 2050.
Politikere, flyselskapsledere og investorer i karbonmarkedet bør forvente en formell høringsprosess i de kommende månedene, og enhver lovtekst vil sannsynligvis bli gransket grundig av både industri og handelspartnere før den når lovboken.
