De Europese Unie overweegt of ze haar emissiehandelssysteem moet uitbreiden naar vluchten buiten het Europese luchtruim. Deze stap zou een aanzienlijke escalatie betekenen in de inspanningen van het blok om de luchtvaart te decarboniseren. Het voorstel zou het bereik van het EU-emissiehandelssysteem aanzienlijk vergroten en een langlopend conflict met niet-Europese luchtvaartmaatschappijen en overheden opnieuw aanwakkeren.
Wat het EU ETS momenteel omvat
Het EU-emissiehandelssysteem is de grootste koolstofmarkt ter wereld. Het is momenteel van toepassing op vluchten binnen de Europese Economische Ruimte, oftewel routes tussen luchthavens in EU-lidstaten, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Luchtvaartmaatschappijen die deze routes uitvoeren, moeten koolstofemissierechten inleveren voor elke ton CO2 die ze uitstoten. Het systeem is sinds 2012 van kracht voor de luchtvaart, hoewel de reikwijdte ervan herhaaldelijk is ingeperkt onder internationale druk, met name van de Verenigde Staten en China.
Het CO2-compensatie- en -reductiesysteem voor de internationale luchtvaart van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie, beter bekend als CORSIA, werd deels opgezet als een diplomatiek compromis om te voorkomen dat unilaterale regionale CO2-beprijzing de wereldwijde luchtvaartregelgeving zou versnipperen. De EU accepteerde een tijdelijke uitzondering voor internationale routes in ruil voor de ontwikkeling van CORSIA. Deze regeling wordt nu opnieuw onder de loep genomen in Brussel.
Argumenten voor uitbreiding van de dekking
Volgens cijfers van het Internationaal Energieagentschap is de luchtvaart verantwoordelijk voor ongeveer 2.5 procent van de wereldwijde CO2-uitstoot. Wanneer niet-CO2-gerelateerde opwarmingseffecten, zoals condensstrepen en stikstofoxide-uitstoot, worden meegerekend, wordt de totale klimaatimpact van de luchtvaart aanzienlijk hoger geschat. Het is lastig gebleken om de sector koolstofvrij te maken. Duurzame vliegtuigbrandstof blijft duur en schaars. Batterij-elektrische en waterstofvoortstuwing zijn momenteel commercieel niet haalbaar voor langeafstandsvluchten.
Het uitbreiden van het ETS naar internationale vluchten vanaf EU-luchthavens zou de financiële druk op luchtvaartmaatschappijen vergroten om de uitstoot op die routes te verminderen. Het zou ook een structureel gat dichten, zoals critici het beschrijven: passagiers die van Frankfurt naar New York vliegen, betalen onder het huidige systeem geen CO2-kosten, terwijl passagiers die van Frankfurt naar Amsterdam vliegen dat wel moeten. Voor beleggers die de operationele kosten en CO2-aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen volgen, is dit onderscheid van groot belang.
Diplomatieke en juridische complicaties
Een eventuele uitbreiding zou vrijwel zeker een diplomatieke reactie uitlokken. Toen de EU in 2012 voor het eerst probeerde alle vluchten van en naar Europese luchthavens in het ETS op te nemen, leidde dit tot vergeldingsdreigingen van de Verenigde Staten, China, India en Rusland. De EU trok zich uiteindelijk terug en beperkte het systeem tot intra-Europese routes. Een hernieuwde poging zou op vergelijkbare weerstand stuiten, met name van landen met grote nationale luchtvaartmaatschappijen die rechtstreeks concurreren met Europese maatschappijen op trans-Atlantische en Aziatische routes.
De juridische structuur is eveneens complex. Bilaterale luchtvaartovereenkomsten en het Verdrag van Chicago, dat de internationale burgerluchtvaart regelt, leggen beperkingen op aan de wijze waarop staten hun nationale regelgeving kunnen toepassen op buitenlandse luchtvaartmaatschappijen die internationale diensten uitvoeren. De EU zou een juridisch kader moeten ontwikkelen dat bestand is tegen een toetsing door de Wereldhandelsorganisatie en bilaterale geschillenbeslechting.
CORSIA zelf heeft kritiek gekregen van milieuorganisaties omdat het sterk leunt op CO2-compensatie in plaats van directe emissiereducties. Als de EU concludeert dat CORSIA onvoldoende ambitieus is, wordt een uitbreiding van het ETS een politiek beter te verdedigen standpunt binnen Europa, ook al blijft het internationaal controversieel.
Gevolgen voor luchtvaartmaatschappijen en koolstofmarkten
Voor luchtvaartmaatschappijen zijn de financiële belangen aanzienlijk. Europese luchtvaartmaatschappijen beheren de kosten van de ETS-naleving voor vluchten binnen Europa al. Het uitbreiden van die verplichting naar langeafstandsvluchten zou hun CO2-uitstoot aanzienlijk verhogen, afhankelijk van de prijs van EU-emissierechten op het moment van invoering. De EU-koolstofprijs heeft de afgelopen jaren op wisselende niveaus geschommeld en de prijzen van emissierechten hebben een directe invloed op de kosten die een eventuele uitbreiding met zich mee zou brengen.
Voor deelnemers aan de koolstofmarkt zou een verruiming van de reikwijdte van de luchtvaart de vraag naar EU-emissierechten vergroten of een aparte pool voor luchtvaartemissierechten creëren, afhankelijk van de beleidsvormgeving. Beide uitkomsten zouden prijsgevolgen hebben die nauwlettend in de gaten gehouden moeten worden.
De Europese Commissie heeft nog geen formeel wetsvoorstel gepubliceerd. De ontwikkelingen wijzen echter in de richting van grotere ambities op het gebied van luchtvaartemissies, nu de EU haar klimaatbeleid wil afstemmen op haar doelstellingen voor 2030 en 2050.
Beleidsmakers, leidinggevenden in de luchtvaartsector en investeerders in de koolstofmarkt kunnen de komende maanden een formeel consultatieproces verwachten. Elk wetsvoorstel zal waarschijnlijk intensief worden onderzocht door zowel de industrie als handelspartners voordat het in de wetboeken wordt opgenomen.
