개발도상국에서 석탄 퇴출을 가속화하기 위해 기후 금융을 활용하려는 가장 야심찬 시도가 사실상 실패로 돌아가면서, 기부자들과 다자간 채권자들이 아시아와 아프리카 전역에 걸쳐 재현하고자 했던 모델에 상당한 타격을 입혔다. 공정 에너지 전환 파트너십의 붕괴 남아프리카공화국과의 협력은 부유한 국가들이 기후 금융을 설계하고 제공하는 방식에 심각한 구조적 결함이 있음을 드러내고, JETP 체계가 신뢰할 수 있는 도구로서 존속할 수 있을지에 대한 어려운 질문을 제기합니다.
취약한 토대 위에 세워진 계약
남아프리카공화국의 JETP(일본 에너지 전환 프로그램)는 2021년 11월 글래스고에서 열린 COP26에서 대대적인 홍보와 함께 발표되었습니다. 미국, 영국, 프랑스, 독일, 그리고 유럽연합은 남아공 전력 공급의 약 80%를 차지하는 석탄 의존도를 줄이기 위해 초기 8.5억 달러를 지원하기로 약속했습니다. 야심은 진정성이 있었지만, 실행은 그렇지 못했습니다.
핵심 문제는 구조적인 것이었다. 8.5억 달러 규모의 지원 패키지는 보조금보다는 대출이 대부분을 차지했는데, 이는 남아프리카공화국이 자체적으로 설계하지 않았고 완전히 통제할 수도 없는 전환 과정을 위해 추가적인 국가 부채를 떠안아야 한다는 것을 의미했다. 이미 막대한 부채에 시달리고 있으며, 기존 석탄 발전소의 노후화로 인한 만성적인 전력 부족에 직면한 남아프리카공화국에게 이러한 조건은 그 자체로도 받아들이기 어려웠다.
복잡한 지배구조는 재정 문제를 더욱 악화시켰습니다. 남아프리카공화국의 에너지 부문은 국영 기업, 석탄 노동자를 대표하는 노동조합, 그리고 광업에 의존하는 지역 사회가 복잡하게 얽혀 있습니다. JETP(공동 에너지 계획) 과정은 처음부터 이러한 이해관계자들을 제대로 통합하지 못했습니다. 국제 협상장에서 마련된 계획들은 현장에서 실질적인 추진력을 얻는 데 어려움을 겪었습니다.
숫자가 보여주는 것
약정된 자금과 실제로 집행된 자금 사이의 격차는 많은 것을 시사합니다. 최초 발표 후 수년이 지났지만, 약정된 자본금 중 극히 일부만이 집행되었습니다. 대출에 따른 절차적 요건, 기후 금융으로 간주되는 항목에 대한 서로 다른 정의, 그리고 기부국의 자금 집행 일정과 남아프리카공화국의 계획 수립 주기 간의 불일치 등이 모두 이러한 지연의 원인이 되었습니다.
이러한 양상은 남아프리카공화국에만 국한된 것이 아닙니다. 기후 금융 전반에 걸쳐 명목상의 공약과 실제 자본 투입 간의 격차는 오랫동안 지속되어 온, 잘 알려진 문제입니다. OECD는 기후 금융 모니터링 보고서를 통해 수년간 이러한 격차를 추적해 왔으며, 자금 흐름의 구성, 즉 공공 부문과 민간 부문의 비율, 보조금과 대출의 비율이 수혜국에 매우 중요한 영향을 미친다는 사실을 밝혀냈습니다.
투자 등급을 받았으나 이후 등급이 하락한 남아프리카공화국에게 JETP의 차입 비중이 높은 구조는 딜레마를 안겨주었습니다. 자금을 수용한다는 것은 부채 상환 비용을 증가시키는 것을 의미했고, 거부하거나 연기한다는 것은 남아프리카공화국이 절실히 필요로 하는 전환 지원을 포기하는 것을 의미했습니다.
기후 금융 구조에 대한 시사점
남아프리카공화국의 경험은 JETP 협정에 참여했거나 협상 중인 인도네시아, 베트남, 인도, 세네갈 등 나머지 네 나라에 직접적인 시사점을 제공합니다.
2022년 11월 발리에서 열린 G20에서 발표된 인도네시아의 JETP는 유사한 구조적 특징을 가진 200억 달러 규모의 패키지입니다. 마찬가지로 2022년 말에 발표된 베트남의 JETP 또한 비슷한 이행상의 어려움에 직면해 있습니다.
이번 사례에서 얻을 수 있는 교훈은 JETP 자체가 본질적으로 실행 불가능하다는 것이 아닙니다. 현재의 설계 전제가 잘못되었다는 것입니다. 주권 개발도상국을 공여국 연합이 설계한 재정 지원 패키지를 수동적으로 받아들이는 대상으로 취급하는 것은 필연적으로 마찰을 초래합니다. 복잡한 정치경제 구조, 상당한 규모의 기존 에너지 산업, 그리고 정당한 개발 우선순위를 가진 국가들은 아무리 좋은 의도라 할지라도 외부에서 설계된 전환 계획을 단순히 수용하지 않을 것입니다.
기후 금융 실무자와 연구자들은 성공을 위해서는 보조금 기반 수단, 진정한 공동 설계 프로세스, 그리고 더 긴 이행 기간이 필수 조건이라고 점점 더 주장하고 있습니다.
2024년 11월 바쿠에서 열린 COP29에서 합의된 기후 재정에 관한 새로운 공동 정량화 목표는 선진국에서 개발도상국으로 2035년까지 매년 3천억 달러를 지원한다는 핵심 목표를 설정했습니다. 그러나 그 자본이 수혜국이 실제로 사용할 수 있는 형태로 전달될지는 여전히 해결되지 않은 핵심 과제입니다.
석탄 전환 재정의 나아갈 길
JETP 개념을 살리기 위해서는 공여국들이 근본적인 방향 전환을 받아들여야 합니다. 재정 지원은 공여국의 선호도가 아닌 수혜국의 계획을 중심으로 이루어져야 합니다. 특히 저소득 및 고부채 경제국을 대상으로 보조금과 대출의 비율을 대폭 조정해야 합니다. 조건부 지원 체계는 공여국의 회계연도 일정이 아닌 국가 규제 일정에 맞춰 간소화되어야 합니다.
오랫동안 공공 기후 재정을 확대하는 메커니즘으로 거론되어 온 민간 자본 동원은 JETP(공동 기후변화 프로그램)에서도 기대에 미치지 못했습니다. 기관 투자자들을 끌어들이기 위해 고안된 혼합 금융 구조는 더디게 진행되었는데, 이는 석탄 의존 경제국의 정책 위험 환경이 여전히 불확실하기 때문입니다. 이러한 불확실성을 해소하기 위해서는 공여국과 수혜국 정부 모두의 지속적인 정치적 의지가 필요하지만, 양측의 짧은 선거 주기는 이러한 의지를 유지하기 어렵게 만듭니다.
다음으로 진정한 시험대는 인도네시아에서 펼쳐질 것입니다. 인도네시아의 석탄 산업 규모와 정치경제적 복잡성은 남아프리카공화국을 왜소하게 만들 정도입니다. 국제사회가 프리토리아에서 얻은 교훈을 적용한다면, 실현 가능한 길이 있을 것입니다. 하지만 더 큰 규모에서 같은 설계 오류를 반복한다면, 에너지 전환 도구로서 기후 금융의 신뢰성은 그 어떤 실패한 협상보다 훨씬 더 심각한 위기에 직면하게 될 것입니다.
