気候変動対策資金を活用して発展途上国における石炭火力発電の段階的廃止を加速させようとする最も野心的な試みは、事実上失敗に終わり、援助国や多国間融資機関がアジアやアフリカ全域で再現しようと期待していたモデルに大きな打撃を与えた。 公正エネルギー移行パートナーシップの崩壊 南アフリカとの事例は、富裕国が気候変動対策資金を設計・提供する方法における深刻な構造的欠陥を露呈させ、JETPの枠組みが信頼できる手段として存続できるかどうかについて厳しい疑問を投げかけている。
脆弱な基盤の上に築かれた取引
南アフリカのJETP（共同エネルギー移行計画）は、2021年11月にグラスゴーで開催されたCOP26で、大々的に発表された。米国、英国、フランス、ドイツ、そして欧州連合は、電力の約80％を石炭火力発電に依存している同国の脱却を支援するため、当初8.5億ドルの拠出を約束した。その野心は本物だった。しかし、実行はそうではなかった。
根本的な問題は構造的なものだった。8.5億ドルの支援パッケージは、補助金ではなく融資が大部分を占めており、南アフリカは自らが設計しておらず、完全に制御することもできない移行を賄うために、追加の国債を負うことになる。すでに多額の債務を抱え、既存の石炭火力発電所の老朽化などが原因で慢性的な電力不足に直面している国にとって、この条件はそれ自体では受け入れがたいものだった。
ガバナンスの複雑さが資金調達問題をさらに悪化させた。南アフリカのエネルギー部門は、国営企業、石炭労働者を代表する労働組合、鉱業に依存する地域社会など、複雑な組織が絡み合っている。JETPプロセスは、当初からこれらの利害関係者を十分に統合していなかった。国際交渉の場で策定された計画は、現場でなかなか浸透しなかった。
数字が明らかにするもの
約束された資金と実際に支出された資金の差額が、その実態を物語っている。最初の発表から数年経っても、約束された資金のごく一部しか動いていなかった。融資に付随する手続き上の要件、気候変動対策資金の定義の違い、そして援助国の資金支出スケジュールと南アフリカの計画サイクルとの不一致などが、この遅れの一因となっている。
この傾向は南アフリカに限ったことではない。気候変動対策資金全般において、表面的な公約と実際の資金投入との乖離は、長年にわたり指摘されてきた問題である。OECDは気候変動対策資金のモニタリング報告書でこの乖離を長年追跡しており、資金の流れの構成、すなわち公的資金と民間資金の割合、補助金と融資の割合が、資金受領国にとって極めて重要であることを明らかにしている。
投資適格格付けを取得していたものの、その後格下げされた南アフリカにとって、JETPの融資比率の高い構造はジレンマを生み出した。融資を受け入れることは債務返済コストの増加を意味し、拒否または保留することは、同国が真に必要とする移行支援を放棄することを意味する。
気候変動資金調達の仕組みへの影響
南アフリカの経験は、JETP協定に加盟済み、あるいは加盟交渉中のインドネシア、ベトナム、インド、セネガルの4カ国にとって直接的な意味を持つ。
2022年11月にバリで開催されたG20サミットで発表されたインドネシアのJETPは、同様の構造的特徴を持つ200億ドル規模のパッケージである。同じく2022年末に発表されたベトナムの協定も、同様の実施上の困難に直面している。
教訓は、JETP（統合エネルギー移行計画）が本質的に機能不全であるということではありません。現在の設計上の前提が間違っているということです。主権を有する開発途上国を、援助国連合が策定した資金パッケージを一方的に受け取る受動的な存在として扱うことは、必然的に摩擦を生みます。複雑な政治経済、重要な既存エネルギー産業、そして正当な開発優先事項を抱える国々は、たとえ善意に基づくものであっても、外部から策定された移行計画をそのまま受け入れることはないでしょう。
気候変動対策資金の実務家や研究者は、助成金に基づく手段、真の共同設計プロセス、そしてより長期的な実施期間が成功の前提条件であると、ますます主張するようになっている。
2024年11月にバクーで開催されたCOP29で合意された気候変動対策資金に関する新たな定量化目標（NCCGO）は、先進国から途上国への資金提供額を2035年までに年間3000億ドルとする目標を設定した。しかし、その資金が受け入れ国が実際に活用できる形で届くかどうかは、依然として中心的な未解決問題となっている。
石炭転換資金調達の今後の展望
JETP構想を存続させるには、援助国が根本的な方向転換を受け入れる必要がある。資金は援助国の意向ではなく、被援助国の計画に基づいて構成されるべきだ。特に低所得国や債務負担の大きい国においては、補助金と融資の比率を大幅に見直す必要がある。条件付けの枠組みは簡素化し、援助国の財政カレンダーではなく、各国の規制スケジュールに合わせるべきだ。
公的気候変動対策資金を増幅させるメカニズムとして長らく挙げられてきた民間資本の動員も、JETPの枠組みでは期待通りの成果を上げていない。機関投資家を呼び込むはずだった混合金融の仕組みは、石炭依存型経済における政策リスク環境の不確実性が一因となり、進展が鈍い。こうした不確実性に対処するには、援助国政府と被援助国政府双方による持続的な政治的コミットメントが必要となるが、双方の選挙サイクルが短いことが、その維持を困難にしている。
次の真の試練はインドネシアで訪れるだろう。インドネシアの石炭産業の規模と政治経済の複雑さは、南アフリカをはるかに凌駕する。国際社会がプレトリアでの教訓を活かせば、実現可能な道筋は存在する。しかし、もし同じ設計上の誤りをより大規模に繰り返せば、エネルギー転換のための手段としての気候変動対策資金の信頼性は、個々の失敗事例よりもはるかに深刻な評価に直面することになるだろう。
