Il tentativo più ambizioso di utilizzare la finanza climatica per accelerare l'eliminazione graduale del carbone in un'economia in via di sviluppo è di fatto fallito, infliggendo un duro colpo a un modello che i donatori e gli istituti di credito multilaterali speravano di replicare in tutta l'Asia e l'Africa. crollo della Just Energy Transition Partnership Il rapporto con il Sudafrica mette in luce profonde lacune strutturali nel modo in cui le nazioni ricche progettano e gestiscono i finanziamenti per il clima, e solleva interrogativi cruciali sulla possibilità che il quadro JETP possa sopravvivere come strumento credibile.
Un accordo costruito su fondamenta fragili
Il programma JETP del Sudafrica è stato annunciato con grande clamore alla COP26 di Glasgow nel novembre 2021. Stati Uniti, Regno Unito, Francia, Germania e Unione Europea si sono impegnati a fornire inizialmente 8.5 miliardi di dollari per aiutare il Paese ad abbandonare il carbone, che fornisce circa l'80% della sua elettricità. L'ambizione era sincera. L'attuazione, invece, non lo è stata.
Il problema principale era di natura strutturale. Il pacchetto da 8.5 miliardi di dollari era composto in gran parte da prestiti anziché da sovvenzioni, il che significava che il Sudafrica si sarebbe indebitato ulteriormente per finanziare una transizione che non aveva progettato e che non poteva controllare completamente. Per un Paese già gravato da un pesante debito pubblico e alle prese con croniche carenze di energia elettrica, dovute in parte al deterioramento del suo parco centrali a carbone, le condizioni erano difficili da accettare di per sé.
Le complicazioni di governance hanno aggravato i problemi di finanziamento. Il settore energetico sudafricano è caratterizzato da una complessa rete di enti statali, sindacati che rappresentano i lavoratori del carbone e comunità dipendenti dall'attività mineraria. Il processo JETP non ha integrato adeguatamente queste parti interessate fin dall'inizio. I piani elaborati nelle sale di negoziazione internazionali hanno faticato a trovare applicazione sul campo.
Cosa rivelano i numeri
Il divario tra i finanziamenti promessi e quelli effettivamente erogati parla da sé. Anni dopo l'annuncio iniziale, solo una frazione del capitale impegnato era stata effettivamente utilizzata. Requisiti procedurali legati ai prestiti, diverse definizioni di cosa si intendesse per finanziamento climatico e discrepanze tra le tempistiche di erogazione dei fondi da parte dei donatori e i cicli di pianificazione del Sudafrica hanno contribuito al rallentamento.
Questo schema non è esclusivo del Sudafrica. In generale, nel settore della finanza climatica, la distanza tra gli impegni dichiarati e l'effettivo impiego di capitali rappresenta un problema persistente e ben documentato. L'OCSE monitora questo divario da anni nei suoi rapporti sulla finanza climatica, rilevando che la composizione dei flussi, ovvero la ripartizione tra fondi pubblici e privati, tra sovvenzioni e prestiti, ha un'importanza cruciale per i paesi beneficiari.
Per il Sudafrica, un paese con un rating creditizio di livello investment grade che è stato successivamente declassato, la struttura del JETP, fortemente incentrata sui prestiti, ha creato un dilemma. Accettare il finanziamento significava aumentare i costi del servizio del debito. Rifiutarlo o ritardarlo significava rinunciare al sostegno alla transizione di cui il paese ha realmente bisogno.
Implicazioni per l'architettura del finanziamento climatico
L'esperienza del Sudafrica ha implicazioni dirette per gli altri quattro paesi, Indonesia, Vietnam, India e Senegal, che hanno aderito o stanno negoziando accordi JETP.
Il programma JETP indonesiano, annunciato al G20 di Bali nel novembre 2022, prevede un pacchetto da 20 miliardi di dollari con caratteristiche strutturali simili. Anche l'accordo vietnamita, annunciato alla fine del 2022, ha incontrato analoghe difficoltà di attuazione.
La lezione non è che i JETP siano intrinsecamente irrealizzabili. È che le attuali ipotesi di progettazione sono errate. Trattare le nazioni in via di sviluppo sovrane come destinatarie passive di pacchetti finanziari elaborati da coalizioni di donatori produce prevedibili attriti. I paesi con economie politiche complesse, importanti industrie energetiche consolidate e legittime priorità di sviluppo non si limiteranno ad assorbire piani di transizione elaborati dall'esterno, per quanto ben intenzionati.
Gli esperti e i ricercatori nel campo della finanza climatica sostengono sempre più spesso che gli strumenti basati su sovvenzioni, i processi di co-progettazione autentici e gli orizzonti di attuazione più lunghi siano prerequisiti per il successo.
Il Nuovo Obiettivo Collettivo Quantificato sui finanziamenti per il clima, concordato alla COP29 di Baku nel novembre 2024, ha fissato una cifra di riferimento di 300 miliardi di dollari all'anno entro il 2035 dai paesi sviluppati a quelli in via di sviluppo. Resta da capire se questi capitali arriveranno in forme che i paesi beneficiari possano effettivamente utilizzare.
Il percorso da seguire per il finanziamento della transizione dal carbone
Salvare il concetto di JETP richiederà ai donatori di accettare un riorientamento fondamentale. I finanziamenti devono essere strutturati in base ai piani dei paesi beneficiari, non alle preferenze dei donatori. Il rapporto tra sovvenzioni e prestiti deve cambiare sostanzialmente, in particolare per le economie a basso reddito e con un elevato livello di debito. I quadri di condizionalità devono essere semplificati e allineati alle tempistiche normative nazionali, anziché ai calendari fiscali dei donatori.
La mobilitazione di capitali privati, a lungo indicata come il meccanismo in grado di moltiplicare i finanziamenti pubblici per il clima, ha deluso le aspettative anche nel contesto del JETP. Le strutture di finanziamento misto, che avrebbero dovuto attrarre investitori istituzionali, si sono mosse con lentezza, in parte a causa della persistente incertezza del contesto di rischio politico nelle economie dipendenti dal carbone. Affrontare tale incertezza richiede un impegno politico costante sia da parte dei governi donatori che di quelli beneficiari, un impegno che i brevi cicli elettorali da entrambe le parti rendono difficile da sostenere.
La prossima vera prova arriverà in Indonesia, dove le dimensioni del settore del carbone e la complessità dell'economia politica superano di gran lunga quelle del Sudafrica. Se la comunità internazionale applicherà gli insegnamenti di Pretoria, la strada percorribile sarà irrisolvibile. Se invece ripeterà gli stessi errori di progettazione su scala più ampia, la credibilità dei finanziamenti per il clima come strumento di transizione energetica sarà messa a dura prova, ben più di quanto non lo sia stato il singolo accordo fallito.
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