El intento más ambicioso de utilizar la financiación climática para acelerar la eliminación gradual del carbón en una economía en desarrollo ha fracasado efectivamente, asestando un duro golpe a un modelo que los donantes y los prestamistas multilaterales esperaban replicar en Asia y África. El colapso de la Alianza para una Transición Energética Justa El caso de Sudáfrica pone de manifiesto profundas deficiencias estructurales en la forma en que las naciones ricas diseñan y gestionan la financiación climática, y plantea interrogantes difíciles sobre si el marco del JETP puede sobrevivir como un instrumento creíble.
Un acuerdo construido sobre cimientos frágiles
El proyecto JETP de Sudáfrica se anunció en la COP26 de Glasgow en noviembre de 2021 con gran bombo y platillo. Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Alemania y la Unión Europea prometieron una inversión inicial de 8.5 millones de dólares para ayudar al país a abandonar el carbón, que suministra aproximadamente el 80% de su electricidad. La ambición era genuina. La ejecución, no.
El problema fundamental era estructural. El paquete de 8.5 millones de dólares se componía principalmente de préstamos en lugar de subvenciones, lo que significaba que Sudáfrica contraería deuda soberana adicional para financiar una transición que no había diseñado y que no podía controlar por completo. Para un país que ya soportaba una pesada carga de deuda y que sufría una escasez crónica de electricidad, provocada en parte por el deterioro de su parque de centrales de carbón, las condiciones eran difíciles de aceptar por sí solas.
Las complicaciones en materia de gobernanza agravaron los problemas de financiación. El sector energético de Sudáfrica está conformado por una compleja red de entidades estatales, sindicatos que representan a los trabajadores del carbón y comunidades que dependen de la minería. El proceso del JETP no integró adecuadamente a estas partes interesadas desde el principio. Los planes elaborados en las salas de negociación internacionales tuvieron dificultades para implementarse sobre el terreno.
Lo que revelan los números
La brecha entre la financiación prometida y la desembolsada es reveladora. Años después del anuncio inicial, solo se había movilizado una fracción del capital comprometido. Los requisitos procedimentales asociados a los préstamos, las diferentes definiciones de lo que se consideraba financiación climática y los desajustes entre los plazos de desembolso de los donantes y los ciclos de planificación de Sudáfrica contribuyeron a la ralentización.
Este patrón no es exclusivo de Sudáfrica. En general, en el ámbito de la financiación climática, la brecha entre los compromisos declarados y el despliegue real de capital ha sido un problema persistente y bien documentado. La OCDE ha hecho un seguimiento de esta brecha durante años en sus informes de seguimiento de la financiación climática, constatando que la composición de los flujos —la proporción entre fondos públicos y privados, y entre subvenciones y préstamos— es de suma importancia para los países receptores.
Para Sudáfrica, un país con una calificación crediticia de grado de inversión que posteriormente fue rebajada, la estructura del JETP, fuertemente dependiente de préstamos, generó un dilema. Aceptar la financiación implicaba aumentar los costos del servicio de la deuda. Rechazarla o retrasarla significaba renunciar al apoyo a la transición que el país realmente necesita.
Implicaciones para la arquitectura de la financiación climática
La experiencia de Sudáfrica tiene implicaciones directas para los otros cuatro países, Indonesia, Vietnam, India y Senegal, que han firmado o están negociando acuerdos JETP.
El JETP de Indonesia, anunciado en la cumbre del G20 en Bali en noviembre de 2022, contempla un paquete de 20 millones de dólares con características estructurales similares. El acuerdo de Vietnam, también anunciado a finales de 2022, ha enfrentado dificultades de implementación comparables.
La lección no es que los JETP sean intrínsecamente inviables, sino que sus supuestos de diseño actuales son erróneos. Tratar a las naciones soberanas en desarrollo como receptoras pasivas de paquetes financieros diseñados por coaliciones de donantes genera fricciones previsibles. Los países con economías políticas complejas, importantes industrias energéticas consolidadas y prioridades de desarrollo legítimas no absorberán sin más los planes de transición diseñados externamente, por muy bien intencionados que sean.
Los profesionales e investigadores de la financiación climática han defendido cada vez con mayor frecuencia que los instrumentos basados en subvenciones, los procesos de codiseño genuinos y los horizontes de implementación más amplios son requisitos previos para el éxito.
El Nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado sobre financiación climática, acordado en la COP29 en Bakú en noviembre de 2024, estableció una cifra principal de 300 millones de dólares anuales para 2035, provenientes de países desarrollados y en desarrollo. La cuestión central sin resolver sigue siendo si ese capital llegará en formas que los países receptores puedan utilizar realmente.
El camino a seguir para la financiación de la transición del carbón
Para rescatar el concepto JETP, los donantes deberán aceptar una reorientación fundamental. La financiación debe estructurarse en torno a los planes de los países receptores, no a las preferencias de los donantes. La proporción entre donaciones y préstamos debe modificarse sustancialmente, sobre todo para las economías de bajos ingresos y con alto endeudamiento. Los marcos de condicionalidad deben simplificarse y ajustarse a los plazos regulatorios nacionales, en lugar de a los calendarios fiscales de los donantes.
La movilización de capital privado, considerada durante mucho tiempo el mecanismo que multiplicaría la financiación pública para el clima, también ha tenido un desempeño inferior al esperado en el contexto del JETP. Las estructuras de financiación mixta, que debían atraer a inversores institucionales, han avanzado lentamente, en parte debido a la incertidumbre que persiste en el entorno de riesgos políticos de las economías dependientes del carbón. Abordar esta incertidumbre requiere un compromiso político sostenido tanto de los gobiernos donantes como de los receptores, algo que los ciclos electorales cortos de ambos lados dificultan.
La próxima prueba de fuego tendrá lugar en Indonesia, donde la magnitud del sector del carbón y la complejidad de la economía política superan con creces las de Sudáfrica. Si la comunidad internacional aplica las lecciones aprendidas en Pretoria, existe una vía viable. Si, por el contrario, repite los mismos errores de diseño a mayor escala, la credibilidad de la financiación climática como herramienta para la transición energética se verá seriamente comprometida, mucho más que cualquier acuerdo fallido.
