Η πιο φιλόδοξη προσπάθεια χρήσης της χρηματοδότησης για την κλιματική αλλαγή με σκοπό την επιτάχυνση της σταδιακής κατάργησης του άνθρακα σε μια αναπτυσσόμενη οικονομία έχει ουσιαστικά αποτύχει, καταλήγοντας σε ένα σημαντικό πλήγμα σε ένα μοντέλο που οι δωρητές και οι πολυμερείς δανειστές ήλπιζαν να αναπαράγουν σε όλη την Ασία και την Αφρική. κατάρρευση της Εταιρικής Σχέσης για Δίκαιη Ενεργειακή Μετάβαση Η υπόθεση με τη Νότια Αφρική αποκαλύπτει βαθιά δομικά ελλείμματα στον τρόπο με τον οποίο τα πλούσια έθνη σχεδιάζουν και παρέχουν χρηματοδότηση για το κλίμα και εγείρει δύσκολα ερωτήματα σχετικά με το εάν το πλαίσιο JETP μπορεί να επιβιώσει ως αξιόπιστο μέσο.
Μια Συμφωνία Χτισμένη σε Εύθραυστα Θεμέλια
Το JETP της Νότιας Αφρικής ανακοινώθηκε στην COP26 στη Γλασκώβη τον Νοέμβριο του 2021 με έντονη φανφάρα. Οι Ηνωμένες Πολιτείες, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γαλλία, η Γερμανία και η Ευρωπαϊκή Ένωση δεσμεύτηκαν αρχικά να διαθέσουν 8.5 δισεκατομμύρια δολάρια για να βοηθήσουν τη χώρα να εγκαταλείψει τον άνθρακα, ο οποίος παρέχει περίπου το 80% της ηλεκτρικής της ενέργειας. Η φιλοδοξία ήταν γνήσια. Η εκτέλεση όχι.
Το βασικό πρόβλημα ήταν διαρθρωτικό. Το πακέτο των 8.5 δισεκατομμυρίων δολαρίων αποτελούνταν κυρίως από δάνεια και όχι από επιχορηγήσεις, πράγμα που σήμαινε ότι η Νότια Αφρική θα αναλάμβανε πρόσθετο δημόσιο χρέος για να χρηματοδοτήσει μια μετάβαση που δεν είχε σχεδιάσει και δεν μπορούσε να ελέγξει πλήρως. Για μια χώρα που ήδη έφερε ένα βαρύ χρέος και αντιμετώπιζε χρόνιες ελλείψεις ηλεκτρικής ενέργειας που οφείλονταν εν μέρει στην επιδείνωση του υπάρχοντος στόλου άνθρακα, οι όροι ήταν δύσκολο να γίνουν αποδεκτοί από μόνες τους.
Οι επιπλοκές στη διακυβέρνηση επιδείνωσαν τα προβλήματα χρηματοδότησης. Ο ενεργειακός τομέας της Νότιας Αφρικής περιλαμβάνει ένα σύνθετο δίκτυο κρατικών φορέων, εργατικών συνδικάτων που εκπροσωπούν τους εργάτες άνθρακα και κοινοτήτων που εξαρτώνται από την εξόρυξη. Η διαδικασία JETP δεν ενσωμάτωσε επαρκώς αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη από την αρχή. Τα σχέδια που αναπτύχθηκαν σε διεθνείς αίθουσες διαπραγματεύσεων δυσκολεύτηκαν να βρουν έδαφος στην πράξη.
Τι αποκαλύπτουν οι αριθμοί
Το χάσμα μεταξύ της δεσμευμένης και της εκταμιευμένης χρηματοδότησης έχει τη δική του ιστορία. Χρόνια μετά την αρχική ανακοίνωση, μόνο ένα κλάσμα του δεσμευμένου κεφαλαίου είχε μετακινηθεί. Οι διαδικαστικές απαιτήσεις που συνδέονται με τα δάνεια, οι διαφορετικοί ορισμοί του τι θεωρείται χρηματοδότηση για το κλίμα και οι αναντιστοιχίες μεταξύ των χρονοδιαγραμμάτων εκταμίευσης των δωρητών και των κύκλων σχεδιασμού της Νότιας Αφρικής συνέβαλαν όλα στην επιβράδυνση.
Αυτό το μοτίβο δεν είναι μοναδικό στη Νότια Αφρική. Σε ολόκληρη τη χρηματοδότηση για το κλίμα, η απόσταση μεταξύ των βασικών δεσμεύσεων και της πραγματικής διάθεσης κεφαλαίων αποτελεί ένα επίμονο και καλά τεκμηριωμένο πρόβλημα. Ο ΟΟΣΑ παρακολουθεί αυτό το χάσμα εδώ και χρόνια στις εκθέσεις παρακολούθησης της χρηματοδότησης για το κλίμα, διαπιστώνοντας ότι η σύνθεση των ροών, το πόσο είναι δημόσιο έναντι του ιδιωτικού, το πόσο είναι επιχορηγήσεις έναντι δανείων, έχει τεράστια σημασία για τις χώρες-αποδέκτες.
Για τη Νότια Αφρική, μια χώρα με πιστοληπτική αξιολόγηση επενδυτικής βαθμίδας που έκτοτε έχει υποβαθμιστεί, η δομή του JETP, η οποία ήταν γεμάτη με δάνεια, δημιούργησε ένα δίλημμα. Η αποδοχή της χρηματοδότησης σήμαινε αύξηση του κόστους εξυπηρέτησης του χρέους. Η απόρριψη ή η αναβολή της σήμαινε ότι η χώρα δεν θα μπορούσε να λάβει την υποστήριξη μετάβασης που πραγματικά χρειάζεται.
Επιπτώσεις για την Αρχιτεκτονική Χρηματοδότησης για το Κλίμα
Η εμπειρία της Νότιας Αφρικής έχει άμεσες επιπτώσεις για τις τέσσερις άλλες χώρες, την Ινδονησία, το Βιετνάμ, την Ινδία και τη Σενεγάλη, που έχουν συνάψει ή διαπραγματεύονται ρυθμίσεις JETP.
Το JETP της Ινδονησίας, που ανακοινώθηκε στη σύνοδο κορυφής της G20 στο Μπαλί τον Νοέμβριο του 2022, περιλαμβάνει ένα πακέτο 20 δισεκατομμυρίων δολαρίων με παρόμοια διαρθρωτικά χαρακτηριστικά. Η συμφωνία του Βιετνάμ, η οποία ανακοινώθηκε επίσης στα τέλη του 2022, αντιμετώπισε συγκρίσιμες δυσκολίες εφαρμογής.
Το μάθημα δεν είναι ότι τα JETP είναι εγγενώς μη λειτουργικά. Είναι ότι οι τρέχουσες υποθέσεις σχεδιασμού είναι λανθασμένες. Η αντιμετώπιση των κυρίαρχων αναπτυσσόμενων χωρών ως παθητικών αποδεκτών πακέτων χρηματοδότησης που σχεδιάζονται από συνασπισμούς δωρητών δημιουργεί προβλέψιμες τριβές. Οι χώρες με πολύπλοκες πολιτικές οικονομίες, σημαντικές κατεστημένες ενεργειακές βιομηχανίες και νόμιμες αναπτυξιακές προτεραιότητες δεν θα απορροφήσουν απλώς εξωτερικά σχεδιασμένα σχέδια μετάβασης, όσο καλοπροαίρετα κι αν είναι.
Οι επαγγελματίες και οι ερευνητές της χρηματοδότησης της κλιματικής αλλαγής υποστηρίζουν ολοένα και περισσότερο ότι τα μέσα που βασίζονται σε επιχορηγήσεις, οι γνήσιες διαδικασίες συλλογικού σχεδιασμού και οι μακροπρόθεσμοι ορίζοντες υλοποίησης αποτελούν προϋποθέσεις για την επιτυχία.
Ο Νέος Συλλογικός Ποσοτικοποιημένος Στόχος για τη χρηματοδότηση της κλιματικής αλλαγής, που συμφωνήθηκε στην COP29 στο Μπακού τον Νοέμβριο του 2024, έθεσε ένα συνολικό ποσό 300 δισεκατομμυρίων δολαρίων ετησίως έως το 2035 από τις ανεπτυγμένες στις αναπτυσσόμενες χώρες. Το κατά πόσον αυτό το κεφάλαιο θα φτάσει σε μορφές που οι χώρες δικαιούχοι θα μπορούν πράγματι να χρησιμοποιήσουν παραμένει το κεντρικό ανεπίλυτο ερώτημα.
Η πορεία προς τα εμπρός για τη χρηματοδότηση της μετάβασης στον άνθρακα
Η διάσωση της ιδέας του JETP θα απαιτήσει από τους δωρητές να αποδεχτούν έναν θεμελιώδη αναπροσανατολισμό. Η χρηματοδότηση πρέπει να διαρθρωθεί γύρω από τα σχέδια της χώρας-αποδέκτη και όχι τις προτιμήσεις των δωρητών. Η αναλογία επιχορηγήσεων προς δάνεια πρέπει να μεταβληθεί ουσιαστικά, ιδίως για τις οικονομίες με χαμηλότερο εισόδημα και υψηλό χρέος. Τα πλαίσια όρων πρέπει να απλοποιηθούν και να ευθυγραμμιστούν με τα εθνικά κανονιστικά χρονοδιαγράμματα και όχι με τα δημοσιονομικά ημερολόγια των δωρητών.
Η κινητοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων, η οποία εδώ και καιρό αναφέρεται ως ο μηχανισμός που θα πολλαπλασίαζε τη δημόσια χρηματοδότηση για το κλίμα, έχει επίσης υποαποδώσει στο πλαίσιο του JETP. Οι μικτές χρηματοδοτικές δομές που υποτίθεται ότι θα προσέλκυαν θεσμικούς επενδυτές έχουν κινηθεί αργά, εν μέρει επειδή το περιβάλλον κινδύνου πολιτικής στις οικονομίες που εξαρτώνται από τον άνθρακα παραμένει αβέβαιο. Η αντιμετώπιση αυτής της αβεβαιότητας απαιτεί διαρκή πολιτική δέσμευση τόσο από τις κυβερνήσεις των δωρητών όσο και από τις δικαιούχους, κάτι που οι σύντομοι εκλογικοί κύκλοι και από τις δύο πλευρές καθιστούν δύσκολη τη διατήρηση.
Η επόμενη πραγματική δοκιμασία θα έρθει στην Ινδονησία, όπου η κλίμακα του τομέα του άνθρακα και η πολυπλοκότητα της πολιτικής οικονομίας επισκιάζουν αυτήν της Νότιας Αφρικής. Εάν η διεθνής κοινότητα εφαρμόσει τα διδάγματα από την Πρετόρια, υπάρχει μια βιώσιμη πορεία. Εάν επαναλάβει τα ίδια λάθη σχεδιασμού σε μεγαλύτερη κλίμακα, η αξιοπιστία της χρηματοδότησης για το κλίμα ως εργαλείου για την ενεργειακή μετάβαση θα αντιμετωπίσει μια πολύ πιο σοβαρή δοκιμασία από οποιαδήποτε μεμονωμένη αποτυχημένη συμφωνία.
