Det mest ambitiøse forsøg på at bruge klimafinansiering til at fremskynde udfasningen af kul i en udviklingsøkonomi er reelt mislykkedes og har givet en model, som donorer og multilaterale långivere havde håbet at kunne kopiere i hele Asien og Afrika, et betydeligt slag. kollapset af partnerskabet for retfærdig energiomstilling med Sydafrika afslører dybe strukturelle mangler i, hvordan velhavende nationer designer og leverer klimafinansiering, og rejser vanskelige spørgsmål om, hvorvidt JETP-rammen kan overleve som et troværdigt instrument.
En aftale bygget på et skrøbeligt fundament
Sydafrikas JETP blev annonceret på COP26 i Glasgow i november 2021 med betydelig fanfare. USA, Storbritannien, Frankrig, Tyskland og Den Europæiske Union lovede i første omgang 8.5 milliarder dollars for at hjælpe landet med at omstille sig fra kul, som leverer omkring 80 procent af dets elektricitet. Ambitionen var oprigtig. Udførelsen var det ikke.
Kerneproblemet var strukturelt. Pakken på 8.5 milliarder dollars bestod hovedsageligt af lån snarere end tilskud, hvilket betød, at Sydafrika ville påtage sig yderligere statsgæld for at finansiere en overgang, som det ikke havde planlagt og ikke fuldt ud kunne kontrollere. For et land, der allerede bærer en tung gældsbyrde og står over for kronisk elmangel, delvist drevet af forringelsen af sin eksisterende kulflåde, var vilkårene vanskelige at acceptere i sig selv.
Komplikationer i forvaltningen forværrede finansieringsproblemerne. Sydafrikas energisektor involverer et komplekst netværk af statsejede enheder, fagforeninger, der repræsenterer kularbejdere, og lokalsamfund, der er afhængige af minedrift. JETP-processen integrerede ikke disse interessenter tilstrækkeligt fra starten. Planer udviklet i internationale forhandlingsrum havde svært ved at vinde frem i praksis.
Hvad tallene afslører
Forskellen mellem lovet og udbetalt finansiering fortæller sin egen historie. År efter den oprindelige annoncering var kun en brøkdel af den tilsagte kapital blevet flyttet. Procedurekrav knyttet til lån, forskellige definitioner af, hvad der tæller som klimafinansiering, og uoverensstemmelser mellem donorernes udbetalingsfrister og Sydafrikas planlægningscyklusser bidrog alle til afmatningen.
Dette mønster er ikke unikt for Sydafrika. På tværs af klimafinansiering generelt har afstanden mellem de overordnede forpligtelser og den faktiske kapitalanvendelse været et vedvarende og veldokumenteret problem. OECD har fulgt denne forskel i årevis i sine overvågningsrapporter om klimafinansiering og fundet, at sammensætningen af strømme, hvor meget der er offentligt versus privat, hvor meget der er tilskud versus lån, har enorm betydning for modtagerlandene.
For Sydafrika, et land med en investment grade-kreditvurdering, der siden er blevet nedgraderet, skabte JETP's lånetunge struktur et dilemma. At acceptere finansieringen betød stigende gældsbetjeningsomkostninger. At afvise eller sætte den i stå betød at give afkald på den overgangsstøtte, som landet reelt har brug for.
Implikationer for klimafinansieringsarkitektur
Erfaringerne fra Sydafrika har direkte konsekvenser for de fire andre lande, Indonesien, Vietnam, Indien og Senegal, der har indgået eller forhandler JETP-aftaler.
Indonesiens JETP, der blev annonceret på G20-mødet på Bali i november 2022, involverer en pakke på 20 milliarder dollars med lignende strukturelle karakteristika. Vietnams aftale, der også blev annonceret i slutningen af 2022, har haft sammenlignelige implementeringsvanskeligheder.
Lærdommen er ikke, at JETP'er i sagens natur er uigennemførlige. Det er, at de nuværende antagelser om designet er forkerte. At behandle suveræne udviklingslande som passive modtagere af finansieringspakker designet af donorkolitioner skaber forudsigelig friktion. Lande med komplekse politiske økonomier, betydelige etablerede energiindustrier og legitime udviklingsprioriteter vil ikke blot absorbere eksternt designede overgangsplaner, uanset hvor velmenende de er.
Praktikere og forskere inden for klimafinansiering har i stigende grad argumenteret for, at tilskudsbaserede instrumenter, ægte co-design-processer og længere implementeringshorisonter er forudsætninger for succes.
Det nye kollektive kvantificerede mål for klimafinansiering, der blev aftalt på COP29 i Baku i november 2024, satte et overordnet beløb på 300 milliarder dollars om året inden 2035 fra udviklede til udviklingslande. Hvorvidt denne kapital ankommer i former, som modtagerlandene rent faktisk kan bruge, er fortsat det centrale uløste spørgsmål.
Vejen frem for finansiering af kulomstilling
En redning af JETP-konceptet vil kræve, at donorerne accepterer en fundamental omlægning. Finansieringen skal struktureres omkring modtagerlandenes planer, ikke donorernes præferencer. Forholdet mellem tilskud og lån skal ændres væsentligt, især for lavindkomst- og højgældsøkonomier. Konditionalitetsrammerne skal forenkles og afstemmes med nationale reguleringstidslinjer snarere end donorernes finanskalendere.
Mobilisering af privat kapital, der længe er blevet nævnt som den mekanisme, der ville mangedoble den offentlige klimafinansiering, har også underpræsteret i JETP-sammenhæng. Blandede finansieringsstrukturer, der skulle tiltrække institutionelle investorer, har udviklet sig langsomt, dels fordi det politiske risikomiljø i kulafhængige økonomier fortsat er usikkert. At håndtere denne usikkerhed kræver vedvarende politisk engagement fra både donor- og modtagerregeringer, noget som korte valgcyklusser på begge sider gør vanskeligt at opretholde.
Den næste virkelige test kommer i Indonesien, hvor kulsektorens omfang og den politiske økonomis kompleksitet overgår Sydafrikas. Hvis det internationale samfund anvender erfaringerne fra Pretoria, er der en farbar vej. Hvis de samme designfejl gentages i større skala, vil klimafinansieringens troværdighed som et redskab til energiomstilling stå over for en langt mere alvorlig opgørelse end nogen enkelt mislykket aftale.
