Den Europæiske Union overvejer, om den skal udvide sit emissionshandelssystem til at omfatte flyvninger uden for europæisk luftrum, et skridt, der ville markere en betydelig eskalering i blokkens bestræbelser på at dekarbonisere luftfarten. Forslaget ville udvide rækkevidden af EU's emissionshandelssystem langt ud over dets nuværende geografiske anvendelsesområde og genoplive en langvarig konflikt med ikke-europæiske luftfartsselskaber og regeringer.
Hvad EU ETS i øjeblikket dækker
EU's emissionshandelssystem er verdens største CO2-marked. Det gælder i øjeblikket for flyvninger inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, hvilket betyder ruter mellem lufthavne i EU-medlemsstater, Norge, Island og Liechtenstein. Flyselskaber, der opererer disse ruter, skal returnere CO2-kvoter for hvert ton CO2, de udleder. Systemet har været gældende for luftfart siden 2012, selvom dets anvendelsesområde gentagne gange er blevet begrænset efter internationalt pres, især fra USA og Kina.
Den Internationale Civile Luftfartsorganisations (IOC) ordning for CO2-kompensation og -reduktion inden for international luftfart, kendt som CORSIA, blev delvist etableret som et diplomatisk kompromis for at forhindre, at ensidig regional CO2-prissætning fragmenterede den globale luftfartsregulering. EU accepterede en midlertidig undtagelse for internationale ruter til gengæld for CORSIAs udvikling. Denne ordning er nu under fornyet granskning i Bruxelles.
Argumenter for at udvide dækningen
Luftfart tegner sig for cirka 2.5 procent af de globale CO2-udledninger ifølge tal fra Det Internationale Energiagentur. Når ikke-CO2-relaterede opvarmningseffekter, herunder dannelse af kondensstriber og udledning af nitrogenoxid, medregnes, anslås luftfartens samlede klimapåvirkning at være betydeligt højere. Sektoren har vist sig vanskelig at dekarbonisere. Bæredygtigt flybrændstof er fortsat dyrt og sparsomt. Batterielektrisk og brintfremdrift er fortsat kommercielt urentabel til langdistanceflyvninger i øjeblikket.
En udvidelse af ETS til internationale afgange fra EU-lufthavne ville øge det økonomiske pres på flyselskaberne for at reducere emissionerne på disse ruter. Det ville også lukke det, som kritikere beskriver som et strukturelt smuthul: passagerer, der flyver fra Frankfurt til New York, står ikke over for nogen CO2-omkostninger under det nuværende system, mens dem, der flyver fra Frankfurt til Amsterdam, gør. For investorer, der sporer flyselskabernes driftsomkostninger og CO2-ansvar, er sondringen betydelig.
Diplomatiske og juridiske komplikationer
Enhver forlængelse ville næsten helt sikkert fremkalde en diplomatisk reaktion. Da EU første gang forsøgte at inkludere alle flyvninger, der ankom til og afgik fra europæiske lufthavne, i sit ETS i 2012, udløste det gengældelsestrusler fra USA, Kina, Indien og Rusland. Blokken trak sig i sidste ende tilbage og begrænsede systemet til intraeuropæiske ruter. Et fornyet pres ville møde lignende modstand, især fra lande med store nationale luftfartsselskaber, der konkurrerer direkte med europæiske luftfartsselskaber på transatlantiske og asiatiske ruter.
Den juridiske arkitektur er også kompleks. Bilaterale lufttrafikaftaler og Chicago-konventionen, der regulerer international civil luftfart, skaber begrænsninger for, hvordan stater kan anvende national regulering på udenlandske luftfartsselskaber, der driver internationale tjenester. EU vil være nødt til at opbygge en juridisk ramme, der kan modstå udfordringer i Verdenshandelsorganisationen og i bilaterale tvistmekanismer.
CORSIA har selv fået kritik fra miljøgrupper for i høj grad at være afhængig af CO2-kompensation frem for direkte emissionsreduktioner. Hvis EU konkluderer, at CORSIA ikke lever op til tilstrækkelige ambitioner, bliver en udvidelse af ETS en mere politisk forsvarlig holdning i Europa, selvom den fortsat er omstridt internationalt.
Implikationer for flyselskaber og CO2-markeder
For flyselskaberne er de økonomiske indsatser betydelige. Europæiske luftfartsselskaber håndterer allerede omkostningerne ved overholdelse af ETS for flyvninger inden for Europa. En udvidelse af denne forpligtelse til langdistanceruter ville øge deres CO2-udgifter betydeligt, afhængigt af prisen på EU-kvoter på implementeringstidspunktet. EU's CO2-pris har handlet på varierende niveauer i de senere år, og kvotepriserne påvirker direkte den omkostningsbyrde, som en eventuel udvidelse ville medføre.
For deltagerne på CO2-markedet ville et udvidet anvendelsesområde for luftfart øge efterspørgslen efter EU-kvoter eller oprette en separat kvotepulje for luftfart, afhængigt af hvordan politikken er struktureret. Begge resultater ville have prismæssige konsekvenser, der er værd at overvåge nøje.
Europa-Kommissionen har endnu ikke offentliggjort et formelt lovforslag. Retningen peger dog mod større ambitioner vedrørende luftfartens emissioner, i takt med at EU søger at tilpasse sin klimapolitik til sine mål for 2030 og 2050.
Politikere, luftfartsselskabers ledere og investorer i CO2-markedet bør forvente en formel høringsproces i de kommende måneder, hvor enhver lovtekst sandsynligvis vil blive underlagt intens granskning fra både industrien og handelspartnere, før den når lovbogen.
