صفقة تمويل الفحم التي انهارت وماذا سيحدث لاحقاً

صفقة مبنية على أسس هشة

أُعلن عن برنامج الطاقة النظيفة المشتركة (JETP) في جنوب أفريقيا خلال مؤتمر الأطراف السادس والعشرين (COP26) في غلاسكو في نوفمبر 2021 وسط ضجة إعلامية كبيرة. وتعهدت الولايات المتحدة والمملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا والاتحاد الأوروبي بتقديم 8.5 مليار دولار مبدئياً لمساعدة البلاد على التحول من الفحم، الذي يُموّل نحو 80% من احتياجاتها من الكهرباء. كان الطموح حقيقياً، لكن التنفيذ لم يكن كذلك.

كانت المشكلة الأساسية هيكلية. فقد تألفت حزمة الدعم البالغة 8.5 مليار دولار في معظمها من قروض لا منح، ما يعني أن جنوب أفريقيا ستتحمل ديونًا سيادية إضافية لتمويل عملية انتقال لم تُصممها ولم تستطع السيطرة عليها بشكل كامل. بالنسبة لبلدٍ يُعاني أصلًا من عبء ديون ثقيل ويواجه نقصًا مزمنًا في الكهرباء ناجمًا جزئيًا عن تدهور أسطول محطات الفحم الحالي، كانت الشروط صعبة القبول في حد ذاتها.

أدت تعقيدات الحوكمة إلى تفاقم مشاكل التمويل. يشمل قطاع الطاقة في جنوب أفريقيا شبكة معقدة من الكيانات المملوكة للدولة، ونقابات العمال التي تمثل عمال مناجم الفحم، والمجتمعات المحلية التي تعتمد على التعدين. لم تُدمج عملية برنامج الطاقة المشتركة (JETP) هذه الجهات المعنية بشكل كافٍ منذ البداية. وقد واجهت الخطط التي وُضعت في غرف المفاوضات الدولية صعوبة في تحقيق أي تقدم ملموس على أرض الواقع.

ماذا تكشف الأرقام

الفجوة بين التمويل المتعهد به والتمويل المصروف تكشف عن حقيقة واضحة. فبعد سنوات من الإعلان الأولي، لم يُصرف سوى جزء ضئيل من رأس المال الملتزم به. وقد ساهمت المتطلبات الإجرائية المرتبطة بالقروض، واختلاف تعريفات ما يُعتبر تمويلاً مناخياً، وعدم التوافق بين جداول صرف المانحين ودورات التخطيط في جنوب أفريقيا، في هذا التباطؤ.

لا يقتصر هذا النمط على جنوب أفريقيا وحدها. ففي مجال تمويل المناخ عموماً، لطالما شكلت الفجوة بين الالتزامات المعلنة والاستخدام الفعلي لرأس المال مشكلة مستمرة وموثقة جيداً. وقد رصدت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية هذه الفجوة لسنوات في تقاريرها الخاصة برصد تمويل المناخ، وخلصت إلى أن تركيبة التدفقات، أي نسبة التمويل العام إلى الخاص، ونسبة المنح إلى القروض، تُعدّ بالغة الأهمية بالنسبة للدول المتلقية.

بالنسبة لجنوب أفريقيا، وهي دولة كانت تتمتع بتصنيف ائتماني ممتاز قبل أن يتم تخفيضه، فقد شكّل هيكل برنامج التمويل المشترك (JETP) المعتمد بشكل كبير على القروض معضلة حقيقية. فقبول التمويل يعني زيادة تكاليف خدمة الدين، بينما رفضه أو تأجيله يعني التخلي عن دعم المرحلة الانتقالية الذي تحتاجه البلاد بشدة.

الآثار المترتبة على هيكل تمويل المناخ

إن تجربة جنوب إفريقيا لها آثار مباشرة على الدول الأربع الأخرى، وهي إندونيسيا وفيتنام والهند والسنغال، التي دخلت أو تتفاوض بشأن ترتيبات برنامج التدريب المشترك على الأسلحة.

تتضمن اتفاقية الشراكة الاقتصادية المشتركة الإندونيسية، التي أُعلن عنها في قمة مجموعة العشرين في بالي في نوفمبر 2022، حزمة بقيمة 20 مليار دولار ذات خصائص هيكلية مماثلة. وقد واجهت اتفاقية فيتنام، التي أُعلن عنها أيضاً في أواخر عام 2022، صعوبات تنفيذية مماثلة.

لا يكمن الدرس في أن برامج التحول الاقتصادي المشترك غير قابلة للتطبيق بطبيعتها، بل في أن الافتراضات التصميمية الحالية خاطئة. إن التعامل مع الدول النامية ذات السيادة كمتلقين سلبيين لحزم التمويل التي تصممها تحالفات المانحين يُنتج احتكاكات متوقعة. فالدول ذات الاقتصادات السياسية المعقدة، وقطاعات الطاقة القائمة الكبيرة، وأولويات التنمية المشروعة، لن تستوعب ببساطة خطط التحول المصممة خارجياً، مهما كانت النوايا حسنة.

وقد جادل ممارسو وباحثو تمويل المناخ بشكل متزايد بأن الأدوات القائمة على المنح، وعمليات التصميم المشترك الحقيقية، وآفاق التنفيذ الأطول هي شروط أساسية للنجاح.

حدد الهدف الكمي الجماعي الجديد بشأن تمويل المناخ، الذي تم الاتفاق عليه في مؤتمر الأطراف التاسع والعشرين (COP29) في باكو في نوفمبر 2024، مبلغاً رئيسياً قدره 300 مليار دولار سنوياً بحلول عام 2035 من الدول المتقدمة إلى الدول النامية. ويبقى السؤال المحوري الذي لم يُحسم بعد هو ما إذا كان هذا التمويل سيصل بأشكال يمكن للدول المتلقية استخدامها فعلياً.

الطريق إلى الأمام لتمويل التحول من الفحم

يتطلب إنقاذ مفهوم برنامج الشراكة الاقتصادية المشتركة (JETP) من الجهات المانحة قبول إعادة توجيه جوهرية. يجب هيكلة التمويل وفقًا لخطط الدول المستفيدة، لا وفقًا لتفضيلات الجهات المانحة. يجب تغيير نسبة المنح إلى القروض تغييرًا جوهريًا، لا سيما بالنسبة للاقتصادات ذات الدخل المنخفض والديون المرتفعة. يجب تبسيط أطر الشروط ومواءمتها مع الجداول الزمنية التنظيمية الوطنية بدلًا من الجداول الزمنية المالية للجهات المانحة.

لم يُحقق حشد رؤوس الأموال الخاصة، الذي طالما اعتُبر الآلية الأمثل لزيادة التمويل العام للمناخ، الأداء المأمول في سياق برنامج JETP. كما أن هياكل التمويل المختلط، التي كان من المفترض أن تجذب المستثمرين المؤسسيين، لم تُحرز تقدماً يُذكر، ويعود ذلك جزئياً إلى استمرار حالة عدم اليقين بشأن بيئة المخاطر السياسية في الاقتصادات المعتمدة على الفحم. ويتطلب معالجة هذا الغموض التزاماً سياسياً مستداماً من كلٍّ من الحكومات المانحة والمتلقية، وهو أمر يصعب تحقيقه في ظل دورات انتخابية قصيرة لدى كلا الطرفين.

سيأتي الاختبار الحقيقي التالي في إندونيسيا، حيث يفوق حجم قطاع الفحم وتعقيد اقتصادها السياسي نظيره في جنوب أفريقيا بكثير. إذا استوعب المجتمع الدولي دروس بريتوريا، فسيكون هناك مسار قابل للتطبيق. أما إذا تكررت أخطاء التصميم نفسها على نطاق أوسع، فستواجه مصداقية تمويل المناخ كأداة للتحول في قطاع الطاقة محاسبةً أشد وطأةً من أي صفقة فاشلة منفردة.